W kwietniu tego roku Parlament Europejski uchwalił długo dyskutowane i konsultowane rozporządzenie w sprawie redukcji emisji metanu w sektorze energetycznym, w którym po raz pierwszy uregulowano kwestie emisji z kopalń czynnych i kopalń zamkniętych z punktu widzenia środowiska i klimatu. Przepisy zaczną obowiązywać już od 4 sierpnia tego roku i od tego czasu liczone jest przestrzeganie obowiązków. Rozporządzenie nie wymaga transpozycji przepisów, jednak wymaga przygotowania przepisów wdrażających do krajowego porządku legislacyjno-gospodarczego. Państwa członkowskie, uwzględniając terminy zadań innych adresatów rozporządzenia unijnego, powinny zrobić to maksymalnie w ciągu najbliższych 9 miesięcy.
Metan, który w sposób naturalny może gromadzić się w złożach węgla, jest uwalniany podczas jego eksploatacji. Emisje metanu mogą występować na różnych etapach cyklu życia kopalń:
* podczas jej budowy i prowadzenia wydobycia węgla – proces eksploatacji uwalnia metan z pokładów stając się śmiertelnym zagrożeniem dla pracowników oraz dla czynnych kopalń, co powoduje konieczność stosowania systemów odmetanowywania pokładów węgla,
* po zakończeniu eksploatacji i zamknięciu kopalni – zlikwidowane kopalnie węgla kamiennego nadal mogą emitować metan z uwagi na fakt, że może się on gromadzić w zamkniętych przestrzeniach i być uwalniany przez pęknięcia i szczeliny w górotworze, dodatkowo będąc wypychanym wodę zalewającą otamowane wyrobiska.
Na jego temat w przestrzeni publicznej, szczególnie tej związanej z górnictwem, powiedziano i napisano bardzo wiele, choć poruszane zagadnienia obracały się niemal wyłącznie wokół tzw. progów dozwolonej emisyjności metanu z kopalń. To zrozumiałe, gdyż waga problemu jest bardzo duża, szczególnie, iż w rozporządzeniu użyto sformułowania: „zakazuje się uwalniania metanu do atmosfery z szybów emitujących ponad…” Mimo, że w przypadku kopalń węgla energetycznego zakaz uwalniania metanu zacznie obowiązywać już od 1 stycznia 2027 r. (najpierw z progiem na poziomie 5 ton/kilotonę wydobytego węgla/rok, a następnie zaostrzenie go do 3 ton CH4 od 1 stycznia 2031 r.), to zapis nie jest jednak tożsamy z zamknięciem kopalń niespełniających tych progów, co niejednokrotnie sugerowano w trakcie publicznych dyskusji.
Rozporządzenie samo w sobie nie zakazuje wydobycia w takich kopalniach, ani też nie określa sankcji za nadprogowe emisje, choć nakłada na państwa członkowskie opracowanie i przyjęcie do stosowania systemu kar i opłat. Na marginesie warto też doprecyzować, że w zakresie progów emisyjności odnośnikiem jest węgiel surowy, czyli węgiel który został wydobyty na powierzchnię, lecz nie przeszedł jeszcze żadnego procesu przetwórczego, a nie węgiel handlowy. To daje stosunkowo duży bufor kopalniom w zakresie określania progu, jeśli wziąć pod uwagę, że aby uzyskać 1 tonę węgla handlowego musimy poddać procesom przetwórczym ok. 1,3 do 1,5 tony węgla surowego. Oznacza to, że przykładowo emisje metanu uwolnione za 2023 r. na poziomie sektora odnoszone będą nie do 36,4 mln ton węgla energetycznego, lecz do ok. 47 lub nawet 54 mln ton węgla surowego do celów energetycznych, w zależności od współczynnika zanieczyszczenia złoża.
Wskaźnik emisji metanu będzie zatem niższy
Interpretacja taka wynika bezpośrednio z definicji pojęcia „podziemna kopalnia węgla kamiennego”, rozumianego jako kopalnia węgla, w której produkuje się węgiel w drodze prowadzenia wyrobisk pod ziemią do pokładów węgla, który jest następnie wydobywany przy użyciu podziemnych instalacji wspomagających wydobycie węgla, takich jak maszyny tnące oraz maszyny do wydobycia ciągłego, ścianowego (eksploatacja długiej i krótkiej ściany), i transportowany na powierzchnię.
Stąd w rozporządzeniu odrębnie zdefiniowano też „działalność powydobywczą”, oznaczającą „działalność prowadzoną po wydobyciu i odtransportowaniu węgla na powierzchnię, w tym przeładunek, przetwarzanie, składowanie i transport węgla”.
Termin „węgiel surowy” w kontekście wydobycia pojawia się też przy zdefiniowaniu pojęcia „jednostka produkcyjna” w Decyzji Rady z dnia 10 grudnia 2010r. w sprawie pomocy państwa ułatwiającej zamykanie niekonkurencyjnych kopalń węgla, rozumianego jako „podziemne lub odkrywkowe miejsce wydobycia węgla i powiązaną infrastrukturę, zdolne do produkowania węgla surowego niezależnie od innych części przedsiębiorstwa”. Wyróżnikiem definicyjnym także w tym przypadku jest nie węgiel handlowy, lecz węgiel surowy.
Świadome rozdzielenie procesów wydobycia od procesów przetwórstwa węgla, w efekcie którego zastosowana w sposób uprawniony kategoria „węgiel surowy” jest niezwykle istotne dla obliczania poziomów emisji. Odnosząc emisje do węgla surowego wskaźnik rocznej emisji metanu na kilotonę wydobycia może uzyskać wartość niższą o 30-40 proc. niż w przypadku obliczania go w odniesieniu do węgla handlowego.
Zapisy dotyczące progów, podobnie jak całość zapisów rozporządzenia metanowego, są jednak niezwykle istotne w kontekście, co w dyskusjach dotychczasowych pomijano, nowej Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie ochrony środowiska poprzez prawo karne i zastępującej dyrektywę 2008/99/WE (COM(2021)0851 – C9-0466/2021 – 2021/0422(COD)).
Kategorie przestępstw przeciwko środowisku
W Dyrektywie m.in. zaktualizowano dotychczasowy wykaz przestępstw przeciwko środowisku oraz wprowadzono kategorię tzw. przestępstw kwalifikowanych. Do nich można zaliczyć przykładowo: rozległe zanieczyszczenia powietrza, wody i gleby, które niszczą ekosystem. Kategorie przestępstw przeciwko środowisku zdefiniowano dokonane bezprawnie i umyślnie czyny polegające na m.in. zrzucaniu, emisji lub wprowadzaniu do powietrza, gleby lub wody takich ilości materiałów lub substancji, energii lub promieniowania jonizującego, które powodują lub mogą z dużym prawdopodobieństwem spowodować śmierć lub poważne uszkodzenie ciała osób lub znaczną szkodę dla jakości powietrza, gleby lub wody, lub znaczną szkodę dla ekosystemu, zwierząt lub roślin.
Tego rodzaju przestępstwa uznane zostają przestępstwami kwalifikowanymi, jeżeli dokonane zostały co najmniej w wyniku rażącego niedbalstwa i powodują m.in. zniszczenie lub rozległą i znaczną szkodę, która jest nieodwracalna albo długotrwała, dla ekosystemu o znacznych rozmiarach lub wartości środowiskowej, lub dla siedliska na terenie chronionym, bądź rozległą i znaczną szkodę, która jest nieodwracalna albo długotrwała dla jakości powietrza, gleby lub wody. Za przestępstwa kwalifikowane będzie grozić do ośmiu lat pozbawienia wolności, a za przestępstwa, które spowodowały śmierć jakiejś osoby – nawet dziesięć lat. Za pozostałe przestępstwa sądy będą mogły wymierzać karę do pięciu lat więzienia. Będzie można nakładać na nich także kary finansowe.
Firmom będzie grozić – w zależności od rodzaju przestępstwa – grzywna w wysokości 3–5 proc. rocznych obrotów lub 24–40 milionów euro. Dyrektywa ta wejdzie w życie 20 dnia po jej opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej, a po tym terminie państwa członkowskie będą miały 2 lata, by przenieść ją do prawa krajowego.
Dopiero w tym kontekście nabiera znaczenia przestrzeganie wszystkich przepisów rozporządzenia metanowego, gdyż nadmierne emisje metanu stanowią szkodę dla jakości powietrza i ekosystemów. Dziś oczywiście trudno powiedzieć jaki kształt będą miały przepisy krajowe implementujące powyższą dyrektywę, lecz na pewno ewentualne sprawy rozpatrywane na tym tle, najprawdopodobniej będą złożone, czasochłonne i długotrwałe. Tak postrzegany komplet nowych przepisów wprowadza poważne ryzyka dla działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia eksploatacji kopalin, a także nowe kategorie odpowiedzialności dla członków zarządów i poszczególnych pracowników odpowiedzialnych za tematykę metanu, jego emisji i pomiarów, jak też pracowników działów ochrony środowiska.
Niemniej jednak dyskusja o dozwolonych progach emisyjności i zakazie uwalniania metanu, odwróciła jednak uwagę od kilku innych nie mniej istotnych kwestii, które generują z jednej strony zasoby kompetencyjne, a z drugiej – znaczne koszty początkowe po stronie spółek węglowych, jak też właścicieli, koncesjonariuszy i właścicieli nieruchomości pokopalnianych. Tymczasem rozporządzenie metanowe, jeśli wczytać się w nie bliżej, automatycznie nasuwa skojarzenia z kultową sceną ze Shreka – „Ogry są jak…. cebula! … Cebula ma warstwy, ogry mają warstwy!” I z tym rozporządzeniem jest podobnie. Za każdą oderwaną warstwą pojawia się następna.
Warstwa pierwsza, czyli rzeczywisty przedmiot rozporządzenia metanowego. Czy tylko zakaz emisji z szybów?
Na pierwszy rzut oka, zgodnie tytułem rozporządzenia, przedmiotem nowych przepisów jest redukcja uwalnianego do atmosfery metanu. Jednak już w art. 1 wskazano, że rozporządzenie ustanawia przepisy dotyczące dokładności pomiarów, kwantyfikacji, monitorowania, raportowania i weryfikacji emisji metanu w sektorze energetycznym w Unii, jak też przepisy dotyczące redukcji tych emisji, w tym poprzez prowadzenie badań mających na celu wykrywanie wycieków i naprawę, obowiązki dotyczące przeprowadzania napraw oraz ograniczenia dotyczące uwalniania do atmosfery i spalania gazu w pochodni. Ponadto wprowadzono przepisy dotyczące narzędzi, które zapewnią przejrzystość w odniesieniu do emisji metanu.
Uogólniając, można zatem powiedzieć, że nowe regulacje wprowadzają obowiązkowy i komplementarny system zarządzania emisjami metanu na trzech poziomach: na poziomie określonych w rozporządzeniu rodzajów działalności gospodarczych lub określonych kategorii obiektów, na poziomie krajowym oraz na poziomie europejskim.
Co to oznacza dla zatem dla adresatów? Szereg obowiązków, których nieprzestrzeganie będzie obwarowane karami pieniężnymi i środkami administracyjnymi. Przepisy w zakresie kar pieniężnych i środków administracyjnych określą powinny zostać opracowane i przyjęte przez każde z państw członkowskich w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie rozporządzenia metanowego.
Rozporządzenie metanowe wskazuje, że kary mają mieć charakter sankcji administracyjnych. Oznacza to, że przepisy dotyczące naruszenia uregulowań w nim zawartych winny spełniać wszystkie cechy postępowania administracyjnego, w związku z czym powinny być nakładane w drodze decyzji administracyjnych.
W rozporządzeniu określono jedynie maksymalną wysokość grzywien administracyjnych (osoby prawne – kara nie przekracza 20 proc. rocznego obrotu obliczanego za poprzedzający rok obrachunkowy, osoby fizyczne – nie przekracza 20 proc. rocznego dochodu za poprzedni rok kalendarzowy) oraz minimalny zakres przedmiotowy naruszeń przez operatorów kopalń i importerów węgla podlegających środkom administracyjnym (m.in. uwalnianie do atmosfery lub spalanie gazu, w tym rutynowe spalanie gazu w pochodni, poza sytuacjami przewidzianymi w rozporządzeniu metanowym, nieprzedstawienie rocznego raportu na temat wielkości emisji metanu, w tym oświadczenia weryfikacyjnego wydanego przez niezależnego weryfikatora, niewykazanie konieczności uwalniania do atmosfery zamiast spalania gazu w pochodni oraz niewykazanie konieczności zastosowania spalania gazu w pochodni zamiast wykorzystania bądź ograniczania emisji, naruszenie przepisów dotyczących prowadzenia ciągłych bezpośrednich pomiarów na poziomie źródła, dokonywania kwantyfikacji we wszystkich szybach wylotowych i obowiązku zgłaszania właściwym organom uwolnienia metanu z szybów wentylacyjnych, naruszenie przepisów dotyczących prowadzenia przez stacje odmetanowywania ciągłych bezpośrednich pomiarów na poziomie źródła, dokonywania kwantyfikacji całkowitych uwolnień do atmosfery i spalania metanu w pochodni, nieprzestrzeganie norm lub wymagań technicznych zgodnych z rozporządzeniem metanowym).
W pierwszej zatem kolejności rozporządzenie metanowe wprowadza w każdym państwie członkowskim nową strukturę i nową procedurę administracyjną, która ma odpowiadać za wdrażanie i przestrzeganie przepisów rozporządzenia metanowego. Poszczególne państwa członkowskie, w zależności od ukształtowanego własnego systemu administracyjnego, kształtować będzie nową sferę przepisów.
Nowa struktura administracyjna może powstać poprzez wprowadzenie odpowiednich zadań i procedur do istniejącego urzędu, ale też państwo może powołać odrębny urząd do tych celów, zależnie od indywidualnego podejścia. Podstawą jednak będą nowe unormowania, które uszczegółowią ramy określone w przyjętym rozporządzeniu metanowym. Przepisy krajowe powinny wskazać organ odpowiedzialny za nadzór i wdrażanie przedmiotowego.
Organ ten powinien realizować funkcje decyzyjne (m.in. nakładanie, w sposób niedyskryminacyjny i zgodnie z prawem unijnym, międzynarodowym i krajowym, kar obejmujących, m.in. grzywnę i okresowe kary pieniężne, uwzględniając należycie charakter, wagę i czas trwania naruszenia, wzywanie do usunięcia nieprawidłowości lub przestrzegania rozporządzenia, do podjęcia działań zaradczych lub opracowania i przedkładania do zatwierdzenia działań zaradczych w celu usunięcia nieprawidłowości), funkcji nadzorujących i kontrolnych (m.in. przeprowadzanie rutynowych i nierutynowych kontroli, w tym badanie skarg i niezgodności), również na miejscu, prowadzenie postępowań na podstawie pisemnie wniesionych przez osoby fizyczne i prawne skarg dotyczących potencjalnego naruszenia przepisów rozporządzenia metanowego i wszczynanie dochodzeń, gdy skarga jest uzasadniona), funkcje informacyjne (m.in. udostępnianie opinii publicznej i Komisji Europejskiej rocznych raportów o emisjach metanu z kopalń czynnych i z kopalń zlikwidowanych wraz z załączonymi oświadczeniami weryfikacyjnymi, podawanie do publicznej wiadomości wyników kontroli). W przypadku Polski, do realizacji tych obowiązków może zostać wskazany np. Wyższy Urząd Górniczy, który z założenia posiada te wszystkie atrybuty.
Wprowadzenie struktury i procedury administracyjnej w zakresie przestrzegania rozporządzenia metanowego oznacza, że Polska, podobnie jak inne państwa członkowskie, jest zobowiązana do opracowania i wdrożenia nie jednorazowego i ogólnego rozwiązania, lecz rozwiązania szczegółowego o charakterze systemowym, które obowiązywać będzie jeszcze przez wiele lat po zakończeniu eksploatacji złóż węgla. Należy zakładać, że rozwiązanie to w miarę kolejnych przeglądów rozporządzenia metanowego dokonywanych przez Komisję Europejską podlegać będzie stopniowemu zaostrzaniu i uszczelnianiu. Dlatego też z całą pewnością interesująca będzie już pierwsza wersja krajowych przepisów, które powinny rozstrzygać o takich zagadnieniach, jak choćby dobór środków administracyjnych za nieprzestrzeganie przepisów unijnych, odpowiedzialności i szczegółowe procedury postępowania adresatów przepisów, sposób implementacji skarg osób fizycznych i prawnych, które, w świetle rozporządzenia metanowego, uzyskują prawo do wnoszenia skargi dotyczącej potencjalnego naruszenia przepisów w sprawie redukcji metanu.
Ciągły monitoring emisji
Patrząc głębiej na przedmiot rozporządzenia metanowego, dostrzegamy, że „ustanawia ono przepisy dotyczące dokładności pomiarów, kwantyfikacji, monitorowania, raportowania i weryfikacji emisji metanu w sektorze energetycznym w Unii, jak również przepisy dotyczące redukcji tych emisji, w tym poprzez prowadzenie badań mających na celu wykrywanie wycieków i naprawę, obowiązki dotyczące przeprowadzania napraw oraz ograniczenia dotyczące uwalniania do atmosfery i spalania gazu”. Co to jednak oznacza dla adresatów? W ujęciu procesowym rozporządzenie zobowiązuje adresatów do (1) wykonywania w trybie ciągłym i czasowym pomiarów emisji metanu i kwantyfikacji na poziomie źródeł emisji, (2) zgłaszania awarii i uwolnień metanu, (3) raportowania emisji metanu na podstawie wykonywanych pomiarów, (4) poddanie weryfikacji prawidłowości pomiarów i (5) podjęcie działań na rzecz redukcji emisji metanu poprzez m.in. prowadzenie badań mających na celu jak najszybsze wykrywanie nieszczelności i naprawę, przeprowadzanie napraw instalacji i ograniczenia dotyczące uwalniania do atmosfery i spalania gazu w pochodni.
Mówiąc o potencjalnych źródłach, Komisja zdefiniowała je jako komponent lub strukturę geologiczną uwalniające metan do atmosfery w sposób zamierzony lub niezamierzony, przerywany lub ciągły, natomiast jako emisje metanu określiła wszelkie emisje bezpośrednie z dowolnych komponentów, niezależnie od tego czy wynikają one z uwalniania do atmosfery, niecałkowitego spalania gazu w pochodni, czy z wycieków. Poprzez takie rozumienie kategorii źródła emisji Komisja zobowiązała kopalnie czynne do przeprowadzenia na początek inwentaryzacji źródeł emisji i opracowanie wykazu źródeł wraz z ich opisem, która powinien objąć wszystkie użytkowane przez kopalnię szyby wentylacyjne, komponenty instalacji i systemu odmetanowania, komponenty potencjalnie emitujące metan podczas działalności powydobywczej (działalność prowadzona po wydobyciu i odtransportowaniu węgla na powierzchnię, w tym przeładunek, przetwarzanie, składowanie i transport węgla) oraz inne potencjalne źródła emisji występujące na terenie kopalni.
Kolejnym krokiem jest sklasyfikowanie tych źródeł poprzez wskazanie, tych w których pomiary będą wykonywane bezpośrednio oraz tych dla których przyjęte będą metody pośrednie wykorzystujące współczynniki emisyjności.
Ciekawostką rozporządzenia metanowego jest fakt, że nie pozwala ono na wyłączenie z obowiązków pomiarowych, zgłoszeniowych i raportowych ani szybów, ani kopalń, nawet jeśli emitują znikome ilości lub w ogóle nie emitują metanu. Ponadto, poprzez regulacje dotyczące emisji metanu z kopalń zamkniętych, wskazuje, że w przyszłości proces likwidacji kopalń powinien „oszczędzić” istniejące układy pomiarowe, aby można było wykonywać pomiary emisji metanu także w kolejnych latach po fizycznej likwidacji wyrobisk i szybów. To w pewnym stopniu „drobnostka” czysto techniczna, jednak okazać się może zadaniem trudnym w kontekście obowiązującej likwidacji szybów poprzez zasypanie. Interesującym zagadnieniem do rozważenia może być także wprowadzenie systemów obserwacji zalewania otamowanych wyrobisk poziomych.
Co z kopalniami zlikwidowanymi?
I przeskakując teraz z kopalń czynnych na kopalnie zlikwidowane, a w wielu przypadkach wręcz nawet już zapomniane, trzeba przyjąć, że ogólny schemat postępowania jest dość podobny, choć ma on kilka wyraźnych różnic. W tym przypadku zdecydowanie większą rolę do odegrania, szczególnie w etapie przygotowania, ma szczebel rządowy. To właśnie na nim spoczywa ustanowienie i podanie do publicznej wiadomości wykazu wszystkich zamkniętych w Polsce kopalń węgla kamiennego, w których zaprzestano eksploatacji 70 lat przed wejściem w życie rozporządzenia metanowego. Dla uzupełnienia – rozporządzenie obowiązywać zaczyna już 20. dnia po jego opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej. Końcowy tekst podpisany został 13 czerwca 2024 r., a więc lada dzień można oczekiwać publikacji tekstu. Wracając jednak do kopalń, w których zaprzestano działalności. Z prostego przeliczenia wynika, że dotyczy to kopalń zamkniętych po 1954 r.! Ile osób pamięta np. jeszcze kopalnię Prezydent, Zabrze – Zachód lub Zakład Wydobywczo-Przeróbczy „Antracyt”?
Wracając jednak do wykazu – wg przyjętych przepisów powinien on obejmować takie informacje jak m.in. lokalizacja zlikwidowanego zakładu, nazwę obecnego właściciela, mapę przedstawiającą granice zlikwidowanej kopalni węgla, plan wyrobisk górniczych i ich status w świetle dokumentacji, listę wszystkich szybów użytkowanych w czasie funkcjonowania kopalni wraz z obecnym ich statusem oraz, w miarę możliwości, ze wskazaniem metody likwidacji, listę wszystkich instalacji odmetanowania i odwiertów, w tym próbnych i rozpoznawczych, listę wszystkich innych potencjalnych punktowych źródeł emisji (np. hałdy, osadniki) po kopalniach zlikwidowanych. Wykaz powinien uwzględniać wyniki bezpośrednich pomiarów na poziomie źródła lub kwantyfikacji emisji metanu. Rozporządzenie określa minimalny zakres informacyjny, który należy ująć w wykazie. Według dostępnych informacji od 1993 r. w Polsce zlikwidowanych zostało formalnie 50 kopalń węgla kamiennego. Do tego dojdą kopalnie zlikwidowane wcześniej.
Czemu „formalnie”? Ponieważ kopalnie, mimo wszystko, nie są kategorią organizacyjnie raz zastaną. W toku prowadzonej działalności były one organizacyjnie lub funkcjonalnie łączone, rozdzielane, czasem zmieniały swe nazwy. W pewnym okresie lat 90-tych XX w. likwidacje następowały poprzez łączenie kopalń. I tak pozornie proste sformułowanie „wykaz kopalń zamkniętych i opuszczonych” po wczytaniu się w szczegóły przekształcają się w ogromne zadanie do wykonania po części detektywistyczno-archiwistyczne, na które Polska ma 12 miesięcy od dnia wejścia w życie rozporządzenia metanowego. Jedynie pomiary można przeprowadzić w dłuższym terminie – 21 miesięcy. Tyle tylko, że te pomiary powinny być wykonane we wszystkich kopalniach zlikwidowanych.
Nowe przepisy zobowiązują zarazem do opomiarowania wszystkich potencjalnych źródeł emisji metanu i ciągłe dokonywanie pomiarów oraz kwantyfikacji, jak w przypadku kopalń czynnych, oraz coroczne opracowywanie i poddawanie weryfikacji raportów o emisjach metanu. Wykaz, poprzez wskazanie aktualnych właścicieli, koncesjonariuszy, dzierżawców, wskazuje równocześnie, kto za realizację tych obowiązków odpowiada.
Zaprzestanie dokonywania pomiarów emisji z konkretnego źródła emisji następuje, jeśli zaobserwowane roczne emisje wyniosło poniżej 1 tony metanu przez 6 kolejnych lat w przypadku w przypadku zalanych podziemnych kopalń węgla, a dla kopalń niezalanych przez 12 kolejnych lat.
Gdy chodzi o kopalnie zamknięte nie sposób nie wspomnieć o pewnym swoistym „bonusie” – organy administracyjne na wniosek strony odpowiedzialnej mogą zwolnić zamknięte kopalnie z obowiązków metanowych. Wymagane jest jednak w tym przypadku uzasadnienie, w którym wykazane będzie, że kopalnie te były całkowicie zalane przez co najmniej 10 lat przed datą złożenia wniosku. I niestety tu powstaje kolejny koszt – wniosek obowiązkowo powinien zawierać raport wykazujący stabilizację warunków hydrogeologicznych, jak również brak istotnych ilości emisji metanu z danej kopalni węgla. W zależności od zastosowanych metod i technik badawczych koszt takiego raportu może wahać się od kilkuset tysięcy złotych w górę. Aby nie było słodko, w sytuacji wiarygodnego stwierdzenia przez właściwy organ istotnych ilości emisji metanu z zamkniętej kopalni – wszystkie obowiązki wracają.
Aby nie było jednak całkowicie łatwo – raczej trudno będzie ominąć przepisy rozporządzenia lub jedynie w minimalnym stopni je wypełniać zasłaniając się np. trudnościami techniczno-metodycznymi w zakresie możliwości wykonania pomiarów lub podawaniem orientacyjnych lub szacunkowych wielkości, nawet jeśli weryfikatorzy ocenią pozytywnie raporty. Wszystkie informacje na temat emisji wraz z lokalizacją źródeł przekazywane są do Komisji Europejskiej. Tam podlegać będą kolejnej weryfikacji, przy czym z czasem do weryfikacji danych wykorzystywane będę pomiar satelitarne uzyskane w ramach programu Copernicus. Pomocna w tym zakresie będzie także specjalne utworzona w terminie do 18 miesięcy od daty wejścia w życie rozporządzenia na poziomie europejskim baza danych zapewniająca przejrzystość w zakresie emisji oraz profile emisji metanu.
Warstwa druga, czyli kto kogo w rzeczywistości dotyczy rozporządzenie. Kto jeszcze oprócz spółek węglowych poniesie rozporządzenia w części dotyczącej węgla?
Sugerując się tytułem rozporządzenia można odnieść wrażenie, że ma ono charakter stricte i dotyczy w przełożeniu na krajową nomenklaturę sektora nafty i gazu oraz sektora węgla brunatnego oraz kamiennego, a także importerów ropy naftowej, gazu ziemnego, w tym LNG oraz węgla. I w zasadzie tak poniekąd jest, choć adresatem, nie wymienionym z nazwy w katalogu podmiotowym, są poszczególne państwa członkowskie, którym przypisano nie tylko nadzór na wdrożeniem przepisów, ale bardziej aktywną rolę poprzez choćby opracowanie planu ograniczania emisji metanu z uwzględnieniem geologicznej i technicznej wykonalności ograniczania emisji ze zlikwidowanych kopalń.
Patrząc jednak na zakres podmiotowy od „góry”, adresatami nowych przepisów są podmioty sektora energetycznego i mają one zastosowanie do takich rodzajów działalności, jak choćby poszukiwanie i produkcja ropy naftowej i gazu ziemnego oraz do gromadzenia i przetwarzania gazu ziemnego, przesył i dystrybucja gazu ziemnego, podziemne składowanie i operacje w instalacjach LNG. I po tych rodzajach przepisy odchodzą od określania zakresu podmiotowego poprzez wskazanie rodzaju prowadzonej działalności gospodarczej na rzecz w zasadzie obiektów (czynne podziemne kopalnie węgla i odkrywkowe kopalń węgla, zamkniętych podziemnych kopalń węgla oraz opuszczonych podziemnych kopalń węgla). O ile w przypadku pojęcia „kopalnie czynne” jest raczej jasne, że chodzi o podmioty prowadzące eksploatację złóż węgla kamiennego, o tyle sytuacja zaczyna się komplikować przy pojęciu „kopalnie zamknięte i opuszczone”.
Szczególnie kłopotliwe staje się pojęcie kopalń zamkniętych w kontekście 70-letniego wykazu. Pozornie wydaje się, że nie ma to wielkiego znaczenia, jednak tylko do momentu, gdy nie wczytamy się w stosunkowo krótki rozdział dotyczący emisji metanu z kopalń zamkniętych i opuszczonych. Opuszczonych, czyli najogólniej mówiąc, tych, w których zaprzestano produkcji węgla, lecz nie można wskazać następcy (operatora, właściciela, licencjobiorcy, koncesjonariusza, dzierżawcy). Generalnie w odniesieniu do kopalń węgla kamiennego w Polsce to zjawisko nie występuje.
Kopalnie węgla kamiennego 70 lat wstecz
Zasadniczo właścicielem było wówczas państwo, a kopalnie były przedsiębiorstwami państwowymi. Inny ustrój, inny system, inne prawo. Lecz nawet wówczas kopalnie podlegały likwidacji, tyle, że jedynie w przypadku sczerpania złóż lub nadmiernych trudności geologicznych. Wśród nich są nie tylko wspomniana Kopalnia Zabrze Zachód, ale też np. kopalnia Guido, potem Ruch Guido w kopalni Zabrze. Kopalnia Ludwik w Zabrzu-Biskupicach zlikwidowana w 1978 r., kopalnia Prezydent w Chorzowie – jako samodzielna do 1972 r., kiedy to została połączona z kopalnią Polska z siedzibą w Świętochłowicach, kopalnia Walenty – Wawel w Rudzie Śląskiej lub zlikwidowana kopalnia Ignacy w Rybniku, stanowiąca od 1968 r. jeden z ruchów wciąż funkcjonującej kopalni Rydułtowy.
Kopalnie były łączone, zamykane lub też likwidowane jedynie częściowo. Lata 90-te XXw. – transformacja ustrojowa, przekształcenia własnościowe, początek transformacji, likwidacja ówczesnej Wspólnoty Węgla Kamiennego w Katowicach, okres samodzielności kopalń, a następnie powołanie spółek węglowych i pierwsze decyzje likwidacyjne. Po 1990 r. rozpoczęto także procesy z regulowaniem własności nieruchomości posiadanych przez przedsiębiorstwa górnicze, jak też likwidacją i zbywaniem zbędnych składników majątkowych z uwzględnieniem uwarunkowań ekonomiczno-finansowych, a w dalszej kolejności zamykania i likwidacji kopalń. Wg oficjalnych informacji, po 1993 r. zlikwidowano 50 kopalń węgla kamiennego, przy czym liczba ta może nie uwzględniać częściowych likwidacji (np. likwidacja ruchu kopalni) przeprowadzonych w latach 90-tych.
Czy i jakie ma to znaczenie dla zakresu podmiotowego rozporządzenia metanowego?
W ramach toczonej dyskusji zbudowano obraz, że przepisy rozporządzenia w obszarze górnictwa węgla kamiennego dotkną tylko producentów węgla i w pewnym zakresie importerów węgla. Jednak objęcie przepisami kopalń zamkniętych w okresie ostatnich 70 lat oraz zmiany własnościowe oraz przemieszczenia składników majątkowych, które w tym okresie zaszły, powodują, że konieczne staje się zadanie pytania: czy aby na pewno tylko spółki węglowe oraz Spółka Restrukturyzacji Kopalń S.A. będą odpowiadać za realizację obowiązków w zakresie wykonywania pomiarów, a zatem w zakresie również utrzymywania infrastruktury pomiarowej, raportowania i weryfikacji danych o emisji metanu? W ramach procesu restrukturyzacji górnictwa węgla kamiennego znaczna część składników majątkowych, nie tylko gruntów, ale też obiektów pokopalnianych, zbyta została na rzecz gmin lub sprzedana innym podmiotom gospodarczym.
Na dziś właścicielem wielu obiektów pokopalnianych, w tym szybów o zróżnicowanym charakterze i przeznaczeniu, są obecnie samorządy terytorialne lub podmioty, w których samorządy są właścicielem. Analogiczna sytuacja zachodzi w przypadku nieruchomości gruntowych, na obszarze których zlokalizowane są niegdysiejsze szyby, istniejące hałdy, jak też osadniki. Charakterystycznym przykładem jest tu Muzeum Górnictwa Węglowego w Zabrzu, w którego skład wchodzi wspomniana już byłą kopalnia Guido oraz Sztolnia Królowa Luiza. Organizatorami tej instytucji są Gmina Zabrze oraz Województwo Śląskie. Obydwa obiekty najprawdopodobniej znajdą się w wykazie kopalń zamkniętych. Podobna sytuacja może być z Szybem Maciej w Zabrzu-Maciejowie, w skład którego wchodzi zespół budynków dawnej kopalni Concordia (w 1970 r. połączona z kopalnią Mikulczyce-Rokitnica, a w 1973 r. scalona z kopalnią Pstrowski) oraz składowisko skały płonnej z lat 1915 – 1970. Szyb Maciej to część układu wentylacyjnego byłej kopalni. Obecnie stanowi własność podmiotu prywatnego.
Takich sytuacji jest wiele zarówno na Górnym, jak i na Dolnym Śląsku, też w małopolskiej Trzebini. Mogą być także sytuacje dużo bardziej skomplikowane. Choćby przedsiębiorcy, którzy zrealizowali inwestycje na obszarach pokopalnianych, nie mając świadomości, że na zakupionych lub wydzierżawionych gruntach zlokalizowane są potencjalne źródła emisji.
Tymczasem, zgodnie z przyjętą w rozporządzeniu metanowym definicją, poprzez źródło rozumie się komponent lub struktura geologiczna uwalniające metan do atmosfery w sposób zamierzony lub niezamierzony, przerywany lub ciągły. Aby uznać, że źródło nie jest emisyjne konieczne jest wykonywanie pomiarów i wykazanie, nie występują. Na czyj koszt? W przepisach dotyczących monitorowania i raportowania emisji metanu Komisja Europejska uniknęła nałożenia tego obowiązku na państwo członkowskie formułując obowiązek dokonania pomiarów w sposób bezpodmiotowy. Dała zatem możliwość każdemu państwu członkowskiemu dokonania wyboru organizacji i finansowania pomiarów. Patrząc także z drugiej strony – Komisja stworzyła tym samym możliwość przeniesienia kosztów na obecnych właścicieli obiektów i terenów, na których zlokalizowane są potencjalne źródła emisji. I szczęściem dla właścicieli będzie brak emisji. W przeciwnym wypadku – mają oni obowiązek zainstalowania urządzeń pomiarowych na wszystkich źródłach emitujących metan i wypełnianie związanych z tym obowiązków. I w tym przypadku docieramy do sytuacji, w której przepisy metanowe formułują zobowiązania nie tylko w odniesieniu do Spółki Restrukturyzacji Kopalń S.A. jako głównego beneficjenta dotychczasowego procesu likwidacji kopalń węgla kamiennego oraz spółek węglowych w przyszłości najprawdopodobniej odpowiedzialnych za likwidację kolejnych kopalń.
Pytania wokół rozporządzenia
Czy za realizację obowiązków wynikających z rozporządzenia będą odpowiedzialni obecni właściciele nieruchomości, na obszarze których zlokalizowane są potencjalne źródła emisji będące komponentami kopalń zlikwidowanych w ostatnich 70 latach? Czy za nieprzestrzeganie tych obowiązków będą oni ponosić kary? Niestety w tym punkcie rozporządzenie metanowe jest niejednoznaczne. Poniekąd odpowiedź znajduje się w terminie „zamknięta kopalnia węgla”, która oznacza „kopalnię węgla, w której zaprzestano produkcji węgla, zamkniętą na podstawie mających zastosowanie wymogów dotyczących licencji lub na podstawie innych ustaleń, i za którą operator, właściciel lub licencjobiorca nadal jest odpowiedzialny na mocy ważnego pozwolenia, licencji lub innego dokumentu prawnego”. Zasadniczo wskazano tu właściciela i licencjobiorcę, ale może to być także np. koncesjonariusz lub dzierżawca. Niejednoznaczność wynika jednak z ujęcia kopalni.
Czy właściciel np. hałdy lub nieruchomości, na której znajduje się zasypany przed 30 laty szyb wentylacyjny, jest tożsamy z właścicielem zlikwidowanej kopalni? Wydawałoby się, że to problem stricte teoretyczny i dzielenie włosa na czworo. Tak może by było, gdyby nie ryzyko sankcji administracyjnych, ale też ryzyko poniesienia nieprzewidywanych wcześniej kosztów. I może się okazać, że wcale nie małych. Ponadto ryzyka te w przypadku przedsiębiorstw powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w bieżących sprawozdaniach finansowych choćby w postaci zwiększonych rezerw, natomiast w przypadku samorządowych powinny skutkować zabezpieczeniem środków finansowych w budżetach. Kolejny skutek przepisów metanowych może ujawnić się w utracie wartości nieruchomości pogórniczych. Czy np. 30 ha nieruchomości gruntowej, na której znajduje się zlikwidowany 25 lat temu peryferyjny szyb wentylacyjny, na którym należy obowiązkowo zabudować, a następnie utrzymać w wymaganej sprawności infrastrukturę pomiarową będzie tyle samo warte, co 30 ha „czystego” gruntu? Innym skutkiem może być spadek atrakcyjności nieruchomości pogórniczych. Ilu jest inwestorów, którzy zdecydują się zainwestować w nieruchomość obciążoną obowiązkiem wykonywania pomiarów i raportowania, co pociąga za sobą realne wydatki i koszty? Innym ciekawym zagadnieniem jest kwestia kształtowania się przyszłych zdolności kredytowych przy coraz mocniej wchodzącej taksonomii?
Dobra intencja autorów rozporządzenia metanowego
Innym ciekawym zagadnieniem jest swoistego rodzaju dobra intencja autorów rozporządzenia metanowego. Przepisy zobowiązują państwa członkowskie do opracowania i wdrażania planu ograniczania emisji metanu z zamkniętych podziemnych kopalń węgla oraz z opuszczonych podziemnych kopalń węgla. Nie odnosząc się do tego jak ten plan w naszym przypadku będzie wyglądał i kto będzie go opracowywał, można już stwierdzić, że w przypadku aktualnych właścicieli potencjalnych źródeł emisji z kopalń zlikwidowanych jest już ryzykiem. Wiele wskazuje, że plan może stać się kolejnym zobowiązaniem do wykonania dodatkowych przedsięwzięć minimalizujących potencjalne emisje metanu. Zasadniczo plan powinien zostać opracowany w terminie do 30 miesięcy od daty wejścia w życie rozporządzenia metanowego. Dla właścicieli nieruchomości po zlikwidowanych kopalniach niekoniecznie też może być korzystna sytuacja, w której działania wynikające z planu ograniczania emisji realizowane są przez specjalnie do tego wybrane podmioty. Raczej nikt nie jest szczęśliwy, gdy ktoś obcy chodzi mu mieszkaniu.
Wiele z tych kwestii powinno zostać rozstrzygniętych w przepisach krajowych, jednak już teraz widać, że rozporządzenie metanowe nie dotyczy tylko i wyłącznie sektora nafty, gazu i węgla, lecz może dotykać podmiotów prowadzących działalności, które z górnictwem nie mają wiele wspólnego, za wyjątkiem faktu, że są lub będą one prowadzone na terenach po kopalniach zlikwidowanych w okresie 70 lat wstecz. I wygląda na to, że wbrew tytułowi nie ma ono charakteru wyłącznie sektorowego, a stanowi raczej pewnego rodzaju hybrydę, która w pierwszym rzędzie odnosi się do sektora energetycznego, jednak wywołuje reale skutki we wszystkich sferach, które wykorzystują nieruchomości pokopalniane. Mimo wielu lat prac nad tym rozporządzeniem stawia bardzo wiele pytań i może generować wysokie koszty już na samym początku. Te znaki zapytania nie powinny jednak wstrzymywać działań w obszarze metanu, gdyż wiele kwestii jest już znanych, a terminy na przygotowanie konkretnych rozwiązań są jednak krótkie.
Czy kopalnie i przedsiębiorcy są przygotowani do wdrożenia przedmiotu rozporządzenia?
Aktualnie informacje o emisjach metanu z kopalń czynnych przekazywane są do Krajowego Ośrodka Bilansowania i Zarządzania Emisjami – Państwowego Instytutu Badawczego w ramach obowiązków sprawozdawczych o emisji gazów cieplarnianych na potrzeby Krajowej inwentaryzacji emisji i traktowane jako jeden z kilku gazów cieplarnianych. Z punktu widzenia spółek węglowych i kopalń metan zasadnie postrzegany jest przede wszystkim jako wysokie realne zagrożenie dla życia pracujących pod ziemią górników oraz dla samych zakładów górniczych. W tym kontekście postrzeganie go jako źródła zmian klimatycznych i zagrożenie dla istniejących ekosystemów w zasadzie nie było uwzględnianie. Stąd też rozwiązania pomiarowe rozpatrywano w aspekcie zwiększenia bezpieczeństwa załóg górniczych pod ziemią.
Mając do rozstrzygnięcia dylemat: inwestować w systemy zabezpieczenia przed wybuchem metanu w podziemnych częściach zakładów czy w urządzenia pomiarowe dokonujące pomiarów na wylotach szybów wentylacyjnych lub powierzchniowych częściach instalacji odmetanowywania? – wybierano z oczywistych względów to pierwsze. W efekcie szyby opomiarowane są często tylko jednym układem pomiarowym, co może nie zapewniać standardu pomiarowego określonego w nowych przepisach. Są one pomiarami bezpośrednimi, lecz niekoniecznie spełniać one będą wymagania przepisów. Szczególnie w zakresie wymaganego czasu pracy.
Wydatki na budowę układu pomiarowego dla jednego szybu w wymaganym standardzie może kształtować się nawet na poziomie ok. 1,4 – 1,5 mln zł. To jednak tylko początek kosztów, które przedsiębiorstwa będą zmuszone ponieść. Ponadto ta kwota dotyczy tylko szybów. Pozostają jeszcze powierzchniowe instalacje odmetanowywania, gdzie każdy zawór i kołnierz jako narażony na ryzyko nieszczelności staje się potencjalnym źródłem emisji.
Konieczność wypełnienia nowych obowiązków wymusza na przedsiębiorcach wprowadzenie wewnętrznych uregulowań dotyczących postępowania oraz odpowiedzialności za eksploatację i sprawność m.in. urządzeń pomiarowych, całości układu, prawidłowość wykonywanych pomiarów i stosowanych metodyk obliczeniowych, w tym także metodyk szacowania ryzyka niewłaściwego pomiaru lub raportowania. Metodyki te to kolejny dylemat krajowych producentów, ale też obszar dla jednostek badawczo-rozwojowych.
Poza szybami oraz systemami odmetanowania pozostają jeszcze dalsze elementy ciągu produkcyjnego, czyli zakłady przeróbki, drogi transportu i miejsca załadunku, składowiska węgla, ale też składowiska odpadów, gdzie do obliczeń emisji można zastosować współczynniki emisji (jeśli takie są) lub ewentualnie określić metodyki pomiarowe z wykorzystaniem urządzeń mobilnych jak choćby drony z zainstalowanymi urządzeniami pomiarowymi. Na ostateczny wynik pomiarów wpływają takie czynniki, jak choćby sposób pobierania próbek, ciśnienie atmosferyczne w trakcie pomiaru, przepływ powietrza, stężenie metanu. Pozornie te szczegóły przedsiębiorców nie do końca powinny interesować, jednak poprzez nałożenie obowiązku weryfikacji przez niezależnych weryfikatorów i konieczność uzyskania pozytywnej oceny zgodności corocznie przedkładanych raportów o emisjach z wymogami rozporządzenia metanowego.
W trakcie działań weryfikacyjnych, których koszty poniosą przedsiębiorcy, akredytowani weryfikatorzy dokonają przeglądu wszystkich wykorzystywanych przez raportującego źródeł danych i metod, by ocenić rzetelność, wiarygodność i dokładność raportów, w szczególności uwzględniając dobór oraz sposób wykorzystania współczynników emisji, metody, obliczenia, pobieranie próbek lub rozkład statystyczny prowadzący do określenia emisji metanu, wszelkie ryzyka niewłaściwego pomiaru lub raportowania, wszelkie stosowane systemy kontroli jakości lub zapewniania jakości danych. Weryfikatorzy zgodnie z rozporządzeniem metanowym mają prawo do przeprowadzania kontroli na miejscu, dostęp do wszelkich przedmiotowych dokumentów, urządzeń i systemów, a w przypadku niesatysfakcjonujących wyników – do wydawania zaleceń. Ewentualne kary za nieprzestrzeganie tego zapewne określone będą w krajowych przepisach.
Jeszcze trudniejsza sytuacja jest w przypadku zlikwidowanych kopalń. Tam, gdzie szyby jeszcze nie zostały zasypane pomiary emisji metanu (pod warunkiem, że układy pomiarowe nadal funkcjonują) jeszcze są dokonywane. W chwili ich zasypania – układy pomiary kończą swój żywot. Podobnie jest w przypadku powierzchniowych części instalacji odmetanowania. W odniesieniu do kopalń zamkniętych w okresie ostatnich 70 latach, a których fizyczna likwidacja zakończyła się, temat dokonywania ciągłych pomiarów emisji metanu można określić mianem „dziewiczego pola”. Dodatkowo w większości przypadków poszczególne nieruchomości pogórnicze mają aktualnie bardzo zróżnicowany katalog właścicieli. Pytań jest bardzo wiele, a na rozstrzygnięcia czasu jest jednak niewiele.
Robert Marzec, Główny Instytut Górnictwa Państwowy Instytut Badawczy
Jeżeli chcesz codziennie otrzymywać informacje o aktualnych publikacjach ukazujących się na portalu netTG.pl Gospodarka i Ludzie, zapisz się do newslettera.
