NIK uważa, że to strona rządowa była gospodarzem procesu organizacji wizyt w Katyniu w stosunku do Kancelarii Prezydenta, Kancelarii Sejmu oraz Kancelarii Senatu w kwietniu 2010 r.. Wyjazdy najważniejszych osób w państwie, korzystających z lotnictwa transportowego Sił Zbrojnych RP, były w latach 2005-2010 organizowane w sposób, który nie gwarantował należytego poziomu bezpieczeństwa - stwierdza Najwyższa Izba Kontroli w raporcie z kontroli dotyczącej organizowania i bezpieczeństwa wizyt najważniejszych osób w państwie w latach 2005-2010, jaki przesłała do Sejmu.
Brakowało spójnego systemu procedur, a istniejące przepisy były w wielu wypadkach lekceważone, czego tragicznym przykładem jest lot z 10 kwietnia 2010 r., który w myśl obowiązującego w Polsce prawa w ogóle nie powinien się odbyć.
Z zebranych przez NIK materiałów wynika, że instytucje (m.in.: Kancelaria Prezydenta, KPRM, Kancelaria Sejmu, Kancelaria Senatu, MON, Dowództwo Sił Powietrznych, 36. Specjalny Pułk Lotnictwa Transportowego, BOR oraz MSWiA i MSZ) uczestniczące w różnym stopniu i zakresie w procesie organizacji wizyt osób zajmujących kierownicze stanowiska w państwie, popełniały błędy, bo w Polsce nie istniał spójny system procedur obowiązujących w tym zakresie.
Brak spójnego systemu procedur utrudniał w szczególności współpracę
przy organizacji wizyt osób, które korzystały z transportu lotniczego Sił Zbrojnych RP. Instytucje uczestniczące w przygotowaniu i realizacji tego rodzaju wizyt nie miały precyzyjnie wyznaczonych zadań, zasad współpracy ani zakresów odpowiedzialności. W praktyce prowadziło to do stosowania różnych rozwiązań w oparciu o uznaniowość, improwizację i odmienne interpretowanie niespójnych i nieprecyzyjnych przepisów.
W istniejących procedurach brakowało wskazania podmiotu, który miałby uprawnienia do uzgadniania i weryfikowania szczegółów technicznych wizyt w zakresie ich organizacji i bezpieczeństwa.
Potencjalne ryzyko zagrożenia życia i zdrowia osób korzystających z lotnictwa transportowego Sił Zbrojnych RP stwarzały nieprawidłowości występujące w 36. Specjalnym Pułku Lotnictwa Transportowego (SPLT):
• braki kadrowe (bark niezbędnej do prawidłowego funkcjonowania liczby doświadczonych załóg),
• brak w szkoleniu na symulatorach,
• braki w szkoleniu w załodze wieloosobowej,
• braki szkoleniowe w lotach w trudnych warunkach atmosferycznych (fałszowanie dokumentacji),
• przedkładanie obsługi lotów VIP nad zadania szkoleniowe,
• braki w realizacji obowiązkowego nalotu szkoleniowego.
MON i Dowództwo Sił Powietrznych (DSP) nie dostrzegały potrzeby określenia odrębnych zasad naboru do SPLT w stosunku do innych jednostek, choć pułk miał specjalny charakter, a jego poprawne działanie miało istotne znaczenie dla zapewnienia bezpieczeństwa najważniejszym osobom w państwie. W rezultacie do SPLT trafiali także piloci z niewielkim stażem. W dodatku w latach 2005-2010 szeregi pułku opuściło 34 doświadczonych pilotów (ponad 50 proc. personelu latającego).
Braki w stanie etatowym personelu latającego
występowały w całym kontrolowanym okresie (z wyjątkiem roku 2005) i sięgały 13 proc. w roku 2006, 10 proc. w roku 2007, aż 31 proc. w roku 2008 i 19 proc. w roku 2009. Piloci odchodzili z SPLT, bo warunki płacowe, jakie oferowali przewoźnicy cywilni, były zdecydowanie lepsze niż wynagrodzenie w SPLT. Nie widzieli też szans na zbudowanie przez DSP i MON przejrzystych ścieżek kariery zawodowej, racjonalne zorganizowanie służby oraz dokonanie zakupu nowoczesnego sprzętu. Część żołnierzy zrezygnowała ze służby w SPLT w efekcie prowadzonych wobec nich postępowań dyscyplinarnych i karnych. Istniejąca sytuacja kadrowa prowadziła do nadmiernego obciążania zadaniami załóg pozostających do dyspozycji, co z kolei rodziło zaniedbania w procesie szkolenia.
Do końca 2010 r. obowiązywał system szkolenia opracowany w latach 70. ubiegłego wieku, w znacznej mierze nieprzystający do wymogów współczesnego szkolenia lotniczego. Niestety DSP dopiero w 2009 r. zdecydowało się na opracowanie nowoczesnego systemu szkolenia załóg latających (programy szkoleniowe dla załóg samolotów Tu-154 oraz Jak-40 opracowano dopiero w 2011 r.).
Szkoleń na symulatorze Jak-40 zaprzestano w roku 2003, zaś szkolenia na symulatorze Tu-154 nie odbywały się od roku 2008. Dowództwo SPLT nie mogło zaplanować szkoleń na symulatorach, bo nie otrzymywało z DSP zapewnienia, że w budżecie zostaną zarezerwowane środki na ten cel. Tak było w roku 2009 i 2010.
Wznowienie szkoleń na symulatorach nastąpiło dopiero po katastrofie smoleńskiej. Jednak już w 2007 r. szefostwo 36. SPLT informowało DSP o tym, że brak szkoleń na symulatorze wymusza konieczność zwiększenia liczby zajęć szkoleniowych w powietrzu. Niestety w latach 2005-2010 nalot szkoleniowy zmniejszał się.
W 2006 r. wykonano 99 proc. planu szkoleniowego, w 2009 r. już tylko 66 procent. Przykładowo w 2009 r. piloci zamiast szkolić się w powietrzu przez 2167 godzin, mogli to robić tylko przez 1430 godzin. W znacznej mierze było to spowodowane zwiększającym się zapotrzebowaniem na loty (z udziałem uprawnionych dysponentów: Prezydenta, Premiera, marszałków Sejmu i Senatu - oraz z udziałem osób nieuprawnionych, np. ministrów, wiceministrów, komisarza Warszawy), przy malejącej liczbie pełniących służbę pilotów i przedkładaniem przez DSP zadań wobec osób zajmujących kierownicze stanowiska w państwie nad zadania szkoleniowe.
Prowadziło to do patologii. Np. aby utrzymać uprawnienia do wykonywania lotów w określonych warunkach, zdarzało się, że wpisywano do książek ewidencji lotów nieprawdziwe dane, wskazujące, że niektórzy piloci latali w warunkach trudniejszych niż te, które występowały w rzeczywistości. Pozwalało to pilotom omijać dodatkowe szkolenia i nieprzerwanie wykonywać obowiązki służbowe, ale tym samym obniżało ich rzeczywiste umiejętności latania w trudnych warunkach.
W latach 2005-2007 nie prowadzono w ogóle szkoleń w zakresie współpracy w załodze wieloosobowej. Szkolenia takie wprowadzono do planu w 2008 r., ale dopiero w roku 2010 opracowano procedury operacyjne dla załóg wieloosobowych. Tylko jedna trzecia pilotów posiadała potwierdzenia znajomości języka angielskiego na wymaganym poziomie (w tym wszyscy członkowie załóg Tu-154).
Szkolenia załóg Tu-154 i Jak-40 odbywały się w oparciu o instrukcje dostępne w SPLT w części tylko w języku rosyjskim, przy niewystarczającej znajomości tego języka przez szkolących się pilotów.
**pagebreak**
Mimo słabej znajomości przez pilotów języka rosyjskiego
zdarzało się, że SPLT realizowało loty bez rosyjskich "liderów", którzy wspomagaliby załogi polskich samolotów latających do Rosji. Tak np. strona rosyjska była gotowa do przysłania "lidera" do lotów 7 i 10 kwietnia 2010 r. i zwracała się w marcu 2010 r. o potwierdzenie zamówienia. Kilka dni później, 31 marca 2010 r.. Szef Sekcji Planowania i Ewidencji w Pionie Szkolenia SPLT wystąpił o anulowanie zamówienia na "lidera", motywując to znajomością języka rosyjskiego przez pilotów. Dowódca SPLT wyjaśnił NIK, że działo się to bez jego wiedzy.
Piloci z 36. pułku dysponowali sprzętem, który podlegał stopniowej degradacji technicznej i tym samym nie zapewniał prawidłowego wykonywania zadań. Przeciągały się przeglądy i remonty. Ich czas sięgał 200, 500, 800, a nawet 1500 dni. Zmniejszała się tym samym liczba samolotów i śmigłowców pozostających do dyspozycji, co przy zwiększającym się zapotrzebowaniu na loty osób zajmujących kierownicze stanowiska w państwie skutkowało zmniejszeniem liczby nalotów szkoleniowych. DSP informowało o tym kolejnych ministrów obrony narodowej.
Niestety ani MON, ani kolejne rządy nie wypracowały spójnej koncepcji
organizowania transportu lotniczego dla najważniejszych osób w państwie, która stanowiłaby punkt wyjścia dla zagwarantowania niezbędnego wysokiego poziomu bezpieczeństwa. Kolejni ministrowie obrony i dowódcy sił powietrznych wiedzieli od dowódców SPLT o problemach kadrowych, szkoleniowych oraz jakości sprzętu, jakim pułk dysponował, nie podejmowali jednak wystarczających działań, aby sytuację zmienić. Ani MON, ani DSP, ani SPLT nie wniosły zastrzeżeń do ustaleń i ocen zawartych w wystąpieniach NIK.
W obowiązujących w jednostkach podległych MON przepisach i porozumieniach nie uregulowano (lub uregulowano w sposób niewystarczający) m.in. zasad współpracy w ramach załogi, ograniczeń dotyczących równoczesnego przebywania na pokładzie samolotu określonych osób, sprawdzenia warunków na lotniskach zamkniętych, które otwierano tymczasowo (polskie przepisy nie zawierały w ogóle procedur na wypadek lądowania na lotnisku tymczasowo czynnym).
Np. loty realizowane 7 i 10 kwietnia 2010 r. z Warszawy na lotnisko Smoleńsk-Siewiernyj odbyły się niezgodnie z procedurami, bo obowiązująca w kontrolowanym okresie instrukcja organizacji lotów statków powietrznych o statusie HEAD (wcześniej, do czerwca 2009 r. oznaczonych symbolem "WAŻNY") zezwalała startować i lądować samolotom tylko na lotniskach czynnych. Tego rodzaju lotniska powinny figurować w rejestrze lotnisk dostępnym w SPLT. Lotnisko Smoleńsk-Siewiernyj nie figurowało w kwietniu 2010 r. we wspomnianym rejestrze. W innych miejscach niż czynne lotniska mogły lądować jedynie śmigłowce, po uprzednim rekonesansie ze strony wykonawcy lotu.
Dlatego w obiegu międzynarodowym brakowało informacji meteorologicznych z lotniska Smoleńsk-Siewiernyj. 10 kwietnia 2010 r. załoga TU-154 M nie otrzymała więc przed wylotem prognozy meteorologicznej dla lotniska docelowego (Smoleńsk-Siewiernyj).
Kolejni dowódcy SPLT w złożonych kontrolerom NIK wyjaśnieniach wskazywali, że negatywny wpływ na przygotowanie i realizację lotów przez SPLT miało również zbyt późne przekazywanie zamówień na wykorzystanie samolotów, przekazywanie zamówień niekompletnych lub ich formalny brak. Na podstawie zawartego 15 grudnia 2004 r. Porozumienia pomiędzy dysponentami uprawnionymi do korzystania z lotnictwa transportowego Sił Zbrojnych RP (Kancelaria Prezydenta, KPRM, Kancelaria Sejmu, Kancelaria Senatu), dysponenci powinni byli przesyłać zawiadomienie (zwane wg instrukcji HEAD "zapotrzebowaniem") o planowanym locie do koordynatora Porozumienia, którym był szef KPRM (zwany wg instrukcji HEAD także "koordynatorem"), a ten w oparciu o zawiadomienie(a) powinien sporządzić zamówienie do wykonawcy lotu, czyli do DSP (i jednocześnie do SPLT i BOR). Niemal identycznie w stosunku do Porozumienia procedurę przygotowania do lotu opisywała instrukcja HEAD.
W praktyce w latach 2005-2010 koordynator (czyli kolejni szefowie KPRM) zamiast przesyłać zamówienie do wykonawców lotu, tak jak się do tego zobowiązał w Porozumieniu (w sposób opisany również w instrukcji HEAD), ograniczał się często do przesyłania wykonawcom kopii zawiadomień (zapotrzebowań) nadesłanych od dysponentów, nawet w sytuacji, gdy były one niekompletne. Koordynator nie podejmował prób uzyskania danych wymaganych Porozumieniem (oraz opisanych w instrukcji HEAD), w celu sporządzenia kompletnego zamówienia, spełniającego wymogi zapisów, do których zobowiązali się dysponenci. NIK ocenił tego rodzaju działania kolejnych szefów KPRM (w latach 2005-2010) jako nierzetelne.
KPRM w zastrzeżeniach odsuwała od siebie odpowiedzialność
za udział w procesie organizowania wizyt innych podmiotów niż Premiera. Jednak odmowa udostępnienia Prezydentowi pozostającego w dyspozycji SPLT samolotu na przelot do Brukseli (15.10. 2008 r.) świadczy zdaniem NIK o tym, że KPRM uczestniczyła jako koordynator w procesie organizowania wizyt (wspomnianą odmowę NIK uznała za bezzasadną, bo 15.10. 2008 r. SPLT miał techniczną możliwość wykonania przelotu do Brukseli). Również udostępnianie samolotów z SPLT osobom nieuprawnionym świadczy o pełnieniu przez KPRM roli koordynatora w procesie organizacji wizyt.
NIK uważa, że to strona rządowa (nadzorująca m.in. 36. SPLT, służby dyplomatyczne oraz BOR) była gospodarzem procesu organizacji wizyt w stosunku do Kancelarii Prezydenta, Kancelarii Sejmu oraz Kancelarii Senatu.
Nieterminowe przesyłanie przez koordynatora Porozumienia (KPRM) zamówień (zwłaszcza niekompletnych) do wykonawców utrudniało im prawidłowe przygotowanie się do lotu. Przyczyniało się to m.in. do nieterminowego składania wniosków o zgody dyplomatyczne na przelot i lądowanie poza granicami kraju. Z tego powodu zgody wpływały niekiedy w ostatniej chwili przed wylotem. Tego rodzaju wyjaśnienia złożyły kontrolerom NIK osoby zajmujące kierownicze stanowiska w SPLT.
Np. przed 10 kwietnia 2010 r. dysponent, czyli w tym wypadku Kancelaria Prezydenta RP, przesłał koordynatorowi Porozumienia (KPRM) zawiadomienie (zapotrzebowanie) w terminie, ale niekompletne (brakowało wskazania lotniska docelowego, godziny powrotu i liczby osób towarzyszących). Koordynator porozumienia (KPRM) nie wystąpił do dysponenta (Kancelarii Prezydenta) o uzupełnienie danych dotyczących m.in. ostatecznej liczby pasażerów i nie sporządził w ogóle zamówienia do wykonawców (DSP, SPLT, BOR), do czego zobowiązał się w Porozumieniu (w sposób opisany również w instrukcji HEAD). Wykonawcy (SPLT, DSP, BOR) otrzymali informacje jedynie w postaci kopii niekompletnego zawiadomienia (zapotrzebowania) przesłanego z Kancelarii Prezydenta do KPRM.
Również zdaniem szefostwa BOR opóźnienia i brak niektórych danych od dysponentów (KPRM, Kancelaria Prezydenta, Kancelaria Sejmu, Kancelaria Senatu), a dalej od koordynatora Porozumienia (KPRM) w zamówieniach przesyłanych do BOR, utrudniały prawidłowe zaplanowanie ochrony.
Kontrolerzy NIK ustalili, że BOR nie sporządzało rzetelnie analiz zagrożenia ochranianych osób, zajmujących kierownicze stanowiska w państwie. To z kolei utrudniało właściwe zaplanowanie ich ochrony.
**pagebreak**
W BOR nie stworzono spójnego systemu procedur
Występowały istotne braki w systemie nadzoru nad realizacją działań. W ramach rekonesansów przed wizytami 7 i 10 kwietnia 2010 roku funkcjonariusze BOR nie dokonali sprawdzenia stanu lotniska w Smoleńsku, bo nie przewidywały tego procedury Biura (w stosunku do lotnisk nieczynnych, przepisy nie opisywały w ogóle postępowania w przypadku lotnisk tymczasowo czynnych). Z wyjaśnień pracowników ambasady RP w Moskwie wynika, że żaden z podmiotów uczestniczących w rekonesansie przed wizytami 7 i 10 kwietnia (w tym BOR) nie zwrócił się do polskich służb dyplomatycznych z wnioskiem o umożliwienie lustracji stanu lotniska Smoleńsk-Siewiernyj. Rekonesansem na lotnisku Smoleńsk-Siewiernyj nie było zainteresowane również DSP i SPLT.
7 i 10 kwietnia BOR zajmowało się ochroną Premiera i Prezydenta, powierzając w całości stronie rosyjskiej ochronę lotniska w Smoleńsku i ochronę samolotu. Zabezpieczenie obu wizyt było porównywalne.
BOR nie wniosło zastrzeżeń do protokołów i wystąpień NIK. Kierownictwo tej służby jeszcze w czasie kontroli korygowało lub eliminowało stwierdzone przez NIK nieprawidłowości. W części dotyczącej ochrony przez BOR najważniejszych osób w państwie raport NIK ze względów bezpieczeństwa pozostanie niejawny.
Kolejni ministrowie SWiA nie nadzorowali prawidłowo BOR w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa ochranianym osobom. Ministrowie SWiA nie wiedzieli o występujących w BOR nieprawidłowościach, m.in. związanych ze sporządzaniem analiz zagrożenia ochranianych osób oraz planowaniem ich ochrony, a także z niedostosowaniem procedur wewnętrznych BOR do przepisów wydawanych przez kolejnych ministrów SWiA. MSWiA nie wniosło zastrzeżeń do ustaleń i ocen zawartych w wystąpieniu NIK.
MSZ posiadało stosowne instrukcje, procedury i zbiór dobrych praktyk w zakresie przygotowywania wizyt najważniejszych osób w państwie. W niektórych procedurach występowały jednak luki. Zdaniem NIK uzyskiwanie zezwoleń dyplomatycznych na przeloty i lądowania nie było przez MSZ skutecznie monitorowanie. Np. przed lotem Prezydenta do Smoleńska w kwietniu 2010 roku o zgodę dyplomatyczną na przelot i lądowanie wystąpiło nie MSZ, a szefostwo Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP, podpisując wniosek, bez formalnej podstawy prawnej, jako "Protokół Dyplomatyczny MSZ". NIK ustaliła, że był to zwyczajowy sposób postępowania w tego rodzaju sprawach.
Przed wizytą 10 kwietnia 2010 r. informacja na temat zgody dyplomatycznej dotyczącej przelotu i lądowania została przekazana jedynie telefonicznie z MSZ Federacji Rosyjskiej do ambasady RP w Moskwie, a następnie również telefonicznie do MSZ w Warszawie. 10 kwietnia 2010 r., w czasie, gdy samolot z Prezydentem RP na pokładzie wylatywał z Warszawy, nikt z polskich urzędników nie był w posiadaniu zgody dyplomatycznej (w formie pisemnej noty) na przelot i lądowanie. Jak się później okazało (już po katastrofie smoleńskiej, kiedy dokument dotarł do MSZ) zgoda dyplomatyczna dotyczyła przelotu (na trasie Warszawa - Smoleńsk - Warszawa). Nota nie zawierała odrębnej zgody na miejsce lądowania. NIK odnotowuje, że MSZ uregulowało (uzupełniło) procedury uzyskiwania zgody na przelot i lądowanie w sierpniu 2010 roku.
NIK zgłosiła też uwagi do MSZ w sprawie luk w procedurach
związanych z przeprowadzaniem rekonesansów. Zdaniem Izby, MSZ ze względu na posiadaną wiedzę i możliwości organizacyjne poza granicami kraju, powinno inicjować tego rodzaju wyjazdy w sytuacjach, gdy wizyta najważniejszych osób w państwie ma mieć miejsce w regionie o podwyższonym poziomie zagrożenia. W rzeczywistości rekonesanse przeprowadzano rzadko, choć NIK odnotowuje, że tego rodzaju rekonesans miał miejsce przed wizytami 7 i 10 kwietnia 2010 roku.
NIK pozytywnie oceniła MSZ w zakresie reagowania na sytuacje kryzysowe. Ministerstwo posiadało stosowne procedury i prawidłowo reagowało na zdarzenia nadzwyczajne. NIK pozytywnie ocenia działania MSZ po zaistnieniu katastrof komunikacyjnych poza granicami kraju, w tym działania podjęte w związku z katastrofą smoleńską.
Najwyższa Izba Kontroli sporządziła 49 tomów akt kontrolnych, ponad 1200 stron protokołów, które zostały przekazane do Prokuratury Okręgowej Warszawa-Praga. Izba sformułowała 35 wniosków pokontrolnych zmierzających do wyeliminowania najpoważniejszych nieprawidłowości. NIK przypomina, że celem kontroli nie było wyjaśnienie bezpośrednich przyczyn katastrofy z 10 kwietnia 2010 r., lecz zidentyfikowanie ewentualnych nieprawidłowości występujących przy organizacji i zabezpieczeniu wizyt najważniejszych osób w państwie. Raport w tej sprawie zostanie przesłany do Sejmu w marcu 2010 roku. Część niejawna trafi do kancelarii tajnej Sejmu. Wszystkie sprawy związane z gospodarowaniem mieniem, wydatkami, zamówieniami publicznymi udzielanymi przez kontrolowane instytucje (w tym zaniechania związane z zakupem nowych samolotów) zostaną ujęte w odrębnym raporcie.
(Śródtytuły pochodzą od redakcji.)
Jeżeli chcesz codziennie otrzymywać informacje o aktualnych publikacjach ukazujących się na portalu netTG.pl Gospodarka i Ludzie, zapisz się do newslettera.
