Obowiązujące od 4 sierpnia tego roku Rozporządzenie Parlamentu i Rady (UE) 2024/1787 w sprawie redukcji metanu w sektorze energetycznym dotyczy nie tylko podmiotów operujących w krajowych sektorach ropy i gazu ziemnego, w tym częściowo LNG, jak też czynnych i zamkniętych podziemnych oraz odkrywkowych kopalń węgla. Jego przepisy mają również zastosowanie do emisji metanu występujących poza Unią – w odniesieniu do ropy naftowej, gazu ziemnego i węgla wprowadzanych do obrotu w Unii - pisze Robert Marzec z Głównego Instytutu Górnictwa PIB.
I dalej:
Już na wstępie zaznaczmy, że to odniesienie ma charakter jedynie pośredni, gdyż realizowane jest w formie obowiązków nałożonych na importerów ropy, gazu i węgla. Charakter pośredni – gdyż przepisy rozporządzenia, co jest oczywistością, nie obowiązują poza obszarem Unii Europejskiej. Uwzględnienie w unijnym rozporządzeniu metanowym importerów tych surowców jest poniekąd efektem Globalnego Porozumienia Metanowego (The Global Methane Pledge) ogłoszonego przez Komisję Europejską i Stany Zjednoczone podczas 26 Konferencji Stron Ramowej Konwencji Narodów Zjednoczonych w Sprawie Zmian Klimatu (COP26). Porozumienie to wyznaczyło cele sygnatariuszy w zakresie wymaganej do 2030 r. globalnej redukcji emisji metanu (zmniejszenie o co najmniej 30 proc. w stosunku do poziomów z 2020 r.) oraz dążenie do korzystania z najlepszych dostępnych metod inwentaryzacji służących ilościowemu określeniu emisji metanu.
W ujęciu Rozporządzenia poprzez „importera” rozumie się „osobę fizyczną lub prawną, która w ramach działalności handlowej wprowadza do obrotu w Unii gaz, ropę naftową lub węgiel pochodzące z państwa trzeciego, w tym każdą osobę fizyczną lub prawną mającą siedzibę w Unii wyznaczoną do wykonywania czynności i formalności wymaganych na podstawie rozdziału 5”.
I wydawać się może, że w końcu, bo po raz pierwszy bodaj Komisja Europejska, wraz ze zobowiązaniami nakładanymi na produkty unijne dostrzegła problem asymetrii przepisów nakładanych na surowce unijne i importowane z krajów trzecich. Jednak analizując szczegółowe przepisy dotyczące importu wydaje się, że pierwszym istotnym problemem będzie kwestia ich zastosowania na gruncie krajowym. Na obronę twórców rozporządzenia przemawia jednak fakt, że przepisy dotyczące importerów operują w trudnej materii międzynarodowego prawa handlowego z całym pakietem globalnych porozumień zawartych w ramach Światowej Organizacji Handlu, a ich celem jest wpłynięcie na kraje producenckie, aby wprowadziły systemy monitorowania oraz redukcji emisji metanu z sektora energetycznego równoważne do systemu europejskiego. Celem pośrednim jest budowa na poziomie Komisji Europejskim bazy danych zapewniającej przejrzystość w zakresie emisji metanu oraz profile emisji metanu.
Obowiązki importerów czy martwe zapisy?
W Rozporządzeniu 2024/1787 importowi ropy, gazu i węgla z państw trzecich poświęcono w całości rozdział 5 (Emisje metanu pochodzące z ropy naftowej, gazu ziemnego i węgla wprowadzonych do obrotu w Unii). Zapisy szczegółowe mają charakter ramowy i, w rzeczywistości, określają nie tyle obowiązki importerów, ile określają wymogi jakie powinien spełniać proces importowania ropy, gazu i węgla. Bezpośrednie wskazanie obowiązków następuje w rozporządzeniu tylko wówczas, gdy jest to niezbędne, stanowi integralny element systemu z punktu widzenia przyjętego celu lub wynika z nakreślonego w rozporządzeniu systemu monitorowania i redukcji emisji metanu z sektora energetycznego.
Kwestie importu ropy oraz gazu wydają się łatwiejsze do uchwycenia, biorąc pod uwagę, że działalność ta jest działalnością koncesjonowaną, co już jest znaczącym jej ograniczeniem. Tymczasem obrót węglem z zagranicą może realizować każdy, a jedynym warunkiem jest zarejestrowanie tego jako działalności gospodarczej oraz zgłoszenie rejestracyjne do Centralnego Rejestru Podmiotów Akcyzowych (CRPA) prowadzonego przez Krajową Administrację Skarbową dokonane przed rozpoczęciem działalności gospodarczej informujące o tym, że podmiot zamierza prowadzić działalność gospodarczą jako pośredniczący podmiot węglowy. Tu interesują nas przede wszystkim przepisy dotyczące importu węgla z państw trzecich, czyli spoza obszaru Unii Europejskiej.
Wymagania dotyczące importu uregulowano w zasadzie w art. 27 (Wymogi dotyczące importerów), art. 28 (Równoważność środków monitorowania, raportowania i weryfikacji) i art. 29 (Intensywność emisji metanu z produkcji ropy naftowej, gazu ziemnego i węgla). Kwestie przestrzegania przez importerów obowiązków wynikających z przestrzegania ustanowionych wymogów określono w art. 33.
Kluczowym obowiązkiem importerów, który po raz pierwszy powinien zostać zrealizowany (do 25 maja 2025 r., a następnie co roku w terminie do 31 maja) jest przygotowanie i przekazanie wyznaczonym przez państwo członkowskie właściwym organom raportu obejmującego zestaw informacji na temat m.in. stosowanych w krajach, z których pochodzi importowany węgiel, środków monitorowania, raportowania i weryfikacji. Wymagany zestaw informacji określono w załączniku IX do rozporządzenia metanowego i pozornie może wydawać się, że nie powinien on sprawić jakichkolwiek trudności. Pozornie. Zasadniczo większość importerów węgla analizując konieczność podania w rocznym raporcie takich informacji, jak choćby wszystkie kraje oraz regiony, przez które zaimportowany węgiel był transportowany do momentu wprowadzenia ich na rynek Unii, zacznie przeglądać katalog kar, które mu grożą w sytuacji niezłożenia raportu. I tego rodzaju informacja będzie dotyczyła każdej dostawy. To jednak jest tylko początek. Informacje tego rodzaju będzie musiał uzyskać od firmy transportowej, co może wiązać się z koniecznością rozszerzenia informacji w liście przewozowym. I tu importer może zetknąć się już z pierwszym dodatkowym kosztem – firma transportowa niekoniecznie będzie chciała podawać dodatkowe informacje bezpłatnie. Dalej zakres informacyjny obejmuje informacje, które importer może i powinien uzyskać od swego zagranicznego kontrahenta na temat tego czy m.in. producent lub eksporter, stosownie do przypadku, dokonuje pomiarów i kwantyfikacji na poziomie źródła i zakładu górniczego, czy te emisje metanu są liczone i kwantyfikowane w sposób podobny, jak o tym wspomina rozporządzenie metanowe, czy producent lub eksporter stosuje środki regulacyjne służące kontroli emisji metanu. W zasadzie można powiedzieć, że zakres informacji, który jest wymagany przez rozporządzenie metanowe, jest niezależny od importera, a zatem nie powinno nic mu grozić, jeśli ich nie zgłosi. I tak może się wydawać patrząc jednie na zapisy ramowe. Dalszy zapis mówi wyraźnie, że „W przypadku gdy importerzy nie dostarczą tych informacji, w całości lub w części, przedstawiają właściwym organom należyte uzasadnienie wyjaśniające takie nieprzekazanie oraz przedstawiają działania podjęte w celu uzyskania tych informacji.” Jest faktem – trudno ukarać importera za coś, co jest od niego niezależne. I nikt nie proponuje karać importera za nie jego działania. Ponadto wystarczy złożyć wyjaśnienie, że sprzedawca węgla takich informacji nie chciał przekazać oraz przedstawić działania, które importer podjął w celu pozyskania wymaganych rozporządzeniem informacji. I wydaje się, że można odetchnąć z ulgą, szczególnie, gdy roczny raport uzyska wymagane na podstawie art. 8 oświadczenie weryfikacyjne. Warto zwrócić uwagę, że oświadczenie weryfikacyjne wydaje niezależny weryfikator, w oparciu o przeprowadzone działania weryfikacyjne. Koszt tego procesu ponosi importer. Czy to jednak kończy temat emisji metanu w zakresie węgla importowanego i to w sposób stosunkowo bezbolesny? Chyba jednak nie, biorąc pod uwagę, że zgodnie z art. 33 (Kary) nieprzekazanie przez importerów wymaganych informacji stanowi naruszenie podlegające karze. Nie jest ona jeszcze skodyfikowana, gdyż obowiązek taki leży po stronie państwa członkowskiego.
Dalsze wymagania wydają się jednak trochę bardziej bolesne i mogą wymagać od importera zdecydowanie więcej działań. Na początek unijny legislator wymaga, aby od 1 stycznia 2027 r. importerzy wykazywali właściwym organom, że umowy zawarte lub odnowione 4 sierpnia 2024 r. i po tej dacie obejmują wyłącznie węgiel, który na poziomie producenta podlega środkom równoważnym środkom określonym rozporządzeniu metanowym. Natomiast w przypadku umów zawartych przed 4 sierpnia 2024 r. importerzy podejmują wszelkie uzasadnione starania, aby wymagać, by importowany węgiel podlegał stosowanym na poziomie producenta środkom monitorowania, raportowania i weryfikacji środkom podobnym do przyjętych w UE. Starania te mogą obejmować zmianę tych umów ma wykazać właściwemu organowi w państwie członkowskim. Także w tym zakresie od 1 stycznia 2027 r. importerzy zobowiązani zostali do przekazywania informacji o wynikach takich starań. Banał? Kolejny obowiązek o charakterze informacyjnym i w dodatku o dość odległej perspektywie. Do 2027 r. na rynku węgla wiele się jeszcze zdarzy. Podobnie jak wśród importerów. Można odetchnąć? Niezupełnie. Cytowany przepis dzieli umowy importowe na umowy nowe, tj. te, które zawarto lub odnowiono 4 sierpnia 2024 r. i po tej dacie oraz na umowy stare, czyli zawarte przed 4 sierpnia 2024 r. W nowych umowach importer ma obowiązek wprowadzić stosowne klauzule dotyczące przekazywania przez eksportera z państwa trzeciego informacji na temat sprzedawanego węgla. Biorąc pod uwagę fakt, że obecnie zawierane lub odnawiane umowy powinny uwzględniać stosowne klauzule, to czy rok 2027, w którym powstaje dla importera jedynie obowiązek informacyjny o tym, że importowany węgiel objęty jest stosownym systemem monitorowania emisji metanu, jest odległy? Powstaje tu oczywiście natychmiast pytanie – co jeśli, importer nie będzie stosować takich klauzul? Czy art. 33 rozporządzenia metanowego przewiduje karę za nieprzestrzeganie tego wymogu? I tak, i nie. Katalog naruszeń (art. 33 ust 5) nie wymienia stosowania klauzul w umowach, ani też importu węgla nieobjętego systemem monitorowania emisji metanu. Uznaje jednak za naruszenia nieprzekazanie przez importerów wymaganych informacji. Warto też zaznaczyć, że katalog naruszeń, za które przysługują kary, ujęty w Rozporządzenia 2024/1787 ma charakter otwarty i każde państwo członkowskie ma pełne prawo go uzupełnić go o dodatkowe naruszenia przepisów.
Czy to wszystkie wymogi postawione przed importerami węgla przez nowe przepisy? Niestety nie, gdyż do 5 sierpnia 2028 r. (a następnie co roku) powinni zgłosić oni do właściwego organu intensywność emisji z produkcji ropy naftowej, gazu ziemnego i węgla wprowadzanych przez nich do obrotu w Unii. I w tym przypadku importerzy mogą przez chwilę odetchnąć w oczekiwaniu na opracowanie przez Komisję Europejską metodologii obliczania intensywności emisji. Niemniej jednak już od 5 sierpnia 2030 r. importerzy zobowiązani zostali do wykazywania, że importowany przez nich węgiel pochodzi z produkcji, gdzie intensywność emisji metanu jest niższa od maksymalnych emisji ustalonych przez Komisję Europejską. No tutaj jest również jeszcze chwila na przygotowanie swej działalności. Oczywiście, jeśli do tego czasu podmiot będzie zdecydowany nadal importować węgiel.
Jak widać, rozporządzenie metanowe nie jest zanadto łaskawe dla importerów, choć ich obowiązki mają przede wszystkim charakter informacyjny. I nic nie wskazuje, aby obowiązki importerów albo raczej wymagania w odniesieniu do importu miały być jedynie martwymi zapisami, szczególnie, że sedno ramowych rozwiązań przeniesionych zostało na legislację krajową. Rozporządzenie metanowe, mimo że wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich, wymagać będzie opracowania i uchwalenia przepisów wdrażających. Dotyczy to nie tylko uchwalenia przepisów wskazujących krajowy organ właściwy, który odpowiedzialny będzie m.in. za nadzór i wykonywanie kontroli w zakresie realizacji przepisów metanowych, ale także przepisów dotyczących przykładowo kar i sankcji za naruszenie przepisów rozporządzenia, prowadzenia postępowania, rozpatrywania skarg. Uregulowaniu krajowemu podlegać powinny także procedury przeprowadzania kontroli u importerów. Importerzy węgla, podobnie jak operatorzy kopalń, operatorzy oraz przedsiębiorcy z sektora ropy i gazu, podlegać będą, procesom nierutynowych kontroli, do których uprawniono organy właściwe oraz weryfikatorów.
Wyjątki
Rozporządzenie metanowe poprzez uwzględnienie zasady równoważności środków monitorowania, raportowania i weryfikacji emisji metanu w państwach trzecich wprowadza wyjątek od obowiązku składania informacji przez importerów do właściwych. W chwili, gdy Komisja Europejska po przeprowadzeniu specjalnej procedury uzna, że państwo, w którym zlokalizowana jest produkcja importowanego węgla, wdrożyło procedury, które są porównywalne z procedurami europejskimi, a emisyjność węgla jest raportowana, podlega weryfikacji i jest publicznie dostępna, wówczas importer nie jest zobowiązany do składania wymaganych rozporządzeniem informacji. Komisja stwierdza równoważność w drodze aktów wykonawczych dla każdego odpowiedniego państwa trzeciego. I to jest dobra wiadomość dla importerów węgla. Zła – zwolnienie, w sytuacji, gdy państwo trzecie utraci uznanie równoważności, importer ponownie jest zobowiązany do obowiązkowego składania informacji. Jest jeszcze jednak zła wiadomość – jest mało prawdopodobne, by Komisja Europejska przed rokiem 2030 wydała nadmierną ilość aktów delegowanych uznających państwa trzecie, których stosowane są środki równoważne do systemu europejskiego. Wydaje się, że jest to realne w odniesieniu do węgli ze Stanów Zjednoczonych, Australii i może Republiki Południowej Afryki.
Krajowa legislacja – quo vadis, lex methanica?
Wspomniano powyżej, że zapisy Rozporządzenia 2024/1787 dotyczące importu węgla mogą sprawić spore trudności. I to nie tylko samym importerom, ale także legislatorom i ustawodawcy. Wynika to poniekąd z faktu, że z jednej strony proces monitorowania ujęto w ramy procesu administracyjnego, a z drugiej, iż użyte w Rozporządzeniu 2024/1787 pozostawiają urzędnikom dużą swobodę interpretacyjną. Pierwszym z brzegu przykładem jest choćby sytuacja niedostarczenia przez importera w całości lub w części wymaganych przepisami informacji. Przepis rozporządzenia unijnego mówi w tym przypadku, że importerzy „przedstawiają właściwym organom należyte uzasadnienie wyjaśniające takie nieprzekazanie oraz przedstawiają działania podjęte w celu uzyskania tych informacji”. Rozporządzenie nie precyzuje co rozumieć poprzez pojęcie „należyte uzasadnienie”, ale także nie wskazuje kategorii lub rodzaju działań podjętych w celu uzyskania wymaganych informacji. Czy wystarczającym działaniem będzie analiza dostępnych informacji internetowych o rynku węglowym w kraju producenta importowanego węgla czy może pismo z zapytaniem sformułowanym do zagranicznego kontrahenta, który sprzedał węgiel? Czy wystarczy jedno pismo, czy może kilkanaście? Co, jeśli importowany węgiel zakupiony był od międzynarodowego pośrednika i jest mieszanką węgli z kilku krajów? Co powinno być objęte kontrolą u importerów węgla? Korespondencja (oficjalna czy robocza?) ze sprzedawcą węgla czy może rejestry wyciągów usług transportowych? Tego rodzaju dylematy powinny rozstrzygnąć krajowe przepisy wdrażające.
Krajowy ustawodawca i legislatorzy mają w zasadzie dwa skrajne modele do dyspozycji oraz niezliczoną ilość wariantów pomiędzy nimi. Pierwszy z nich może polegać na wprowadzeniu do przepisów wdrażających tylko odwołanie się do konkretnych zapisów Rozporządzenia 2024/1787. Czyli w zasadzie przerzucić problem stosowania na pragmatykę urzędniczą i ewentualne rozstrzygnięcia sądowe w sytuacji odwołania się ukaranego importera do sądu. Rozwiązanie niejednokrotnie stosowane, jednak w praktyce bardzo słabo funkcjonujące ze względu na długi czas, który upłynie do czasu wypracowana właściwej praktyki stosowania przepisów. Przez ten okres dominować może pełna swoboda urzędnicza, której owoce mieliśmy możliwość poznać w latach 90-tych. Z pewnością pojawią się też sytuacje, gdzie właściwy organ nie będzie podejmował jakichkolwiek decyzji w odniesieniu do wypełniania obowiązków przez importerów uznając, że nie ma podstaw prawnych do podjęcia takowej. Stąd też do właściwego organu może trafiać masa niewiele wartych papierów, które zgodnie z odrębnymi przepisami powinny być katalogowane, a następnie w odpowiednich warunkach przechowywane. To jednak podatnika trochę będzie kosztować, a w zamian nie zostanie rozwiązany żaden problem ani też nie zostanie osiągnięty jakikolwiek cel związany z emisjami metanu. Wyłącznym efektem będą jedynie spory i wysokie koszty ponoszone przez każdą ze stron.
Drugim rozwiązaniem jest precyzyjne uregulowanie tych obszarów, które budzą wątpliwości i zastrzeżenia z punktu widzenia ich stosowania w kontekście krajowego systemu prawnego. Jednak jak mawiał klask, oczywistą oczywistością jest to, iż pozostaną kwestie nierozwiązane lub niejednoznaczne, ale istotą w tym przypadku jest minimalizacja ryzyk wynikających ze stosowania prawa. Istotą jest, aby żadna ze stron nie miała wątpliwości, że uzasadnienie w stylu „Nie przekazałem informacji, bo nie” nie spełnia przesłanek należytego uzasadnienia. Strony nie powinny też w jakikolwiek sposób mieć wątpliwości, co do odpowiedzialności za rzetelność i prawdziwość przekazywanych informacji.
W powyższym rozwiązaniu ustawodawca w ramach przepisów wdrożeniowych może, i z punktu widzenia celu rozporządzenia metanowego powinien, wprowadzić instrumenty o charakterze:
- administracyjnym,
- kontrolnym,
- karnym.
Instrumenty o charakterze administracyjnym
Ramowy, a zarazem niejednolity pod kątem stopnia szczegółowości zapisów, charakter rozporządzenia metanowego pozwala na wprowadzenie w krajowych przepisach przez Polskę, szczegółowych zasad i procedur postępowania w zakresie gromadzenia i przetwarzania informacji, do przekazywania których zobowiązani zostali importerzy węgla. Przepisy rozporządzenia, poza bardzo konkretnymi informacjami, operują też kategoriami niedoprecyzowanymi i otwartymi, np. dostarczenie właściwym organom należytego uzasadnienia wyjaśniającego nieprzekazanie wymaganych informacji lub ich części wraz z działaniami podjętymi w celu pozyskania pożądanych informacji.
Jak wspomniano wyżej, rozporządzenie metanowe instytucjonalizuje proces monitorowania i raportowania poprzez zastosowanie procedur administracyjnych. W tym też kontekście powstaje pytanie o prawdziwość przekazywanych przez importerów informacji. To pozwala sformułować w ramach szczegółowych zasad, np.: obowiązek przekazywania dodatkowych dokumentów wraz z kopiami umów importowych, które potwierdzają prawdziwość informacji dostarczonych przez importera lub wprowadzić obowiązek konieczności złożenia przez importera oświadczenia o prawdziwości przedkładanych informacji pod rygorem odpowiedzialności karnej (lub rygorem określonej w krajowych przepisach kary pieniężnej lub utraty uzyskanych korzyści uzyskanych w wyniku wprowadzenia węgla objętego informacją).
W przepisach wdrożeniowych ustawodawca powinien uwzględnić także otwarty katalog dokumentów, na podstawie których podmiot importujący węgiel może uzasadnić niezłożenie informacji, brak części informacji, wykazać podjęte działania, jak też rzetelne przestrzeganie przepisów rozporządzenia metanowego.
Przyjęte zasady szczegółowych postępowań, w tym w szczególności ustanowienie odpowiedzialności importera za prawdziwość przekazywanych informacji, powinny ograniczyć nadmierną dowolność w uznawaniu spełnienia obowiązku, a nałożenie odpowiedzialności na importera stanowić będzie jego zobowiązanie do rzetelności postępowania. Wprowadzenie otwartego katalogu dokumentów, na podstawie których podmiot wykaże należytość podejmowanych starań, pełnić będzie poniekąd funkcję ochronną przed dowolnością stosowania przepisów.
Instrumenty o charakterze kontrolnym
Rozporządzenie nie reguluje szczegółowego zakresu kontrolnego importerów. Analizując zakres informacyjny oraz zróżnicowanie w rozporządzeniu umów importowych wg daty jej zawarcia lub odnowienia, można przyjąć, że przedmiotem kontroli (jak też weryfikacji składanych przez importerów raportów) będzie m.in. kompletność i rzetelność przekazanych informacji, wykaz podejmowanych przez importerów działań mających na celu pozyskanie wymaganych informacji z krajów eksportujących węgiel. W przepisach wdrożeniowych ustawodawca powinien określić w sposób dorozumiany katalog czynności kontrolnych, nawet jeśli zostanie on poszerzony, np. o kontrolę prawdziwości złożonego przez importera oświadczenia o prawdziwości danych, kontrolę czy w zawieranych umowach zawarte są klauzule zobowiązujące eksportera lub producenta z państw trzecich do przekazania importerowi informacji określonych w rozporządzeniu metanowym, kontrolę dokumentacji potwierdzającej podejmowane przez importera działania mające na celu pozyskanie od eksportera lub producenta takich informacji. Krajowe przepisy wdrożeniowe powinny wskazywać także warunki, w których występuje obligatoryjny nakaz kontroli importera. Szczegółowe zasady, warunki i kryteria kontroli importerów mogą zostać określone rozporządzeniem wykonawczym do przepisów wdrażających, wydanym przez właściwego ministra. Importerzy, w związku z ramowym charakterem przepisów rozporządzenia metanowego, powinni wiedzieć, co objęte będzie zakresem kontrolnym, gdyż kontrole wpływają na ryzyka związane z prowadzeniem przez nich działalności gospodarczej.
Instrumenty o charakterze karnym
Rozporządzenie metanowe zobowiązuje każde państwo członkowskie do ustanowienia kar mających zastosowanie w przypadku naruszenia nowych przepisów i podejmowania wszelkich niezbędnych środków w celu zapewnienia ich wykonywania. Przepisy rozporządzenia, z uwagi na zapisy Traktatu o Unii Europejskiej, nie mogą wprowadzać bezpośrednio regulacji w postaci kar i sankcji, dlatego też formułują formy kar w postaci katalogu otwartego oraz podstawowe zasady ich stosowania wraz z otwartym katalogiem naruszeń stanowiących podstawę nakładania kar i sankcji administracyjnych. Potencjalne kary pieniężne muszą być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające i obejmować co najmniej grzywny proporcjonalne do szkód w środowisku oraz wpływu na bezpieczeństwo ludzi i zdrowie oraz okresowe kary pieniężne służące skłonieniu operatorów, przedsiębiorstw, operatorów kopalń lub importerów do zaprzestania naruszeń, zastosowania się do decyzji nakazującej przedsięwzięcie działań zaradczych lub środków naprawczych, do dostarczenia informacji lub poddania się kontroli (stosownie do przypadku).
Przepisy nie kwalifikują rodzaju i wysokości kary do naruszenia pozostawiając to w gestii państwa członkowskiego. Równocześnie rozporządzenie metanowe zobowiązuje państwa członkowskie zapewniły, zgodnie z prawem krajowym, możliwość nakładania przez właściwe organy, kar administracyjnych i środków administracyjnych w postaci co najmniej:
* przyjęcia decyzji zobowiązującej dany podmiot do zaprzestania danego naruszenia,
* nakazania konfiskaty korzyści uzyskanych lub wyrównania strat unikniętych w wyniku * naruszenia, o ile możliwe jest ich ustalenie,
* wydania publicznych ostrzeżeń lub zawiadomień,
* przyjęcia decyzji o nałożeniu okresowych kar pieniężnych,
* przyjęcia decyzji o nałożeniu grzywien administracyjnych.
Rozporządzenie określa maksymalną wysokość kwoty grzywien administracyjnych – w przypadku osób prawnych 20 proc. rocznego obrotu w poprzedzającym roku obrachunkowym, natomiast w przypadku osób fizycznych wysokość tych grzywien nie przekracza 20 proc. rocznego dochodu w poprzednim roku kalendarzowym.
W rozporządzeniu metanowym określono ponadto katalog naruszeń podlegających karze. Państwa członkowskie mogą go uzupełniać o dodatkowe naruszenia podlegające karze. W odniesieniu do importerów w katalogu tym wymieniono następujące naruszenia:
* nieudzielenie właściwym organom lub weryfikatorom przez importerów niezbędnej pomocy umożliwiającej tym organom lub weryfikatorom wykonywanie zadań zgodnie z niniejszym rozporządzeniem,
* nieprzekazanie przez importerów wymaganych rozporządzeniem informacji,
nieprzestrzeganie przez producentów unijnych lub importerów maksymalnych wartości intensywności emisji metanu ustalonych w aktach delegowanych (obowiązek przesunięty w czasie).
Katalog naruszeń krajowy ustawodawca mając na względzie skuteczność procedury administracyjnej może znacząco rozszerzyć, choćby poprzez uszczegółowienie i doprecyzowanie pojęcia nieudzielenie właściwym organom lub weryfikatorom przez importerów niezbędnej pomocy. Jako potencjalne naruszenia podlegające karom ustawodawca może wskazać, takie naruszenia jak choćby:
* nieudostępnienie dokumentów kontrolerom,
* brak gromadzenia wymaganych przepisami informacji,
* niezgodność składanych wyjaśnień i uzasadnień ze stanem rzeczywistym stwierdzonym ze stanem rzeczywistym,
* braki w dokumentacji potwierdzającej przekazane informacje,
* uniemożliwianie przeprowadzenia kontroli,
* brak działań mających na celu usunięcie naruszeń,
* złożenie nieprawdziwych informacji (w sytuacji, gdy w krajowych przepisach taki wymóg ustawodawca uchwali).
Ponadto, w związku z faktem, że rozporządzenie metanowe obowiązuje od 4 sierpnia 2024 r., krajowy ustawodawca może wprowadzić obowiązek przekazywania do właściwego organu kopii umów importowych zawieranych lub odnawianych w dniu 4 sierpnia 2024 r. i po tym terminie bądź poddać ten obowiązek kontroli.
W rozporządzeniu wskazano także orientacyjne kryteria nakładania kar (także w formie katalogu otwartego), wśród których, w odniesieniu do importerów, warto zwrócić uwagę szczególnie na umyślny lub nieumyślny charakter naruszenia, wszelkie wcześniejsze lub powtarzające się naruszenia popełnione przez importera, korzyści gospodarcze uzyskane lub straty uniknięte bezpośrednio lub pośrednio przez importera w wyniku naruszenia, jeżeli dostępne są odpowiednie dane. Zasadniczo kryteria te mają charakter zwiększający wymiar kary.
Co ze składami węgla importowanego?
Intencją europejskiego rozwiązania jest ustanowienie przejrzystych instrumentów dotyczących dokładności pomiarów, kwantyfikacji, monitorowania, raportowania i weryfikacji emisji metanu w sektorze energetycznym w Unii oraz budowa skutecznych narzędzi zapewniających przejrzystość w odniesieniu do emisji metanu o charakterze globalnym. Tymczasem w ujęciu bilansowym węgla kamiennego pominięto składowiska węgla importowanego, szczególnie na nabrzeżach portowych (ale nie tylko – przykład składowiska w Ostrowie Wielkopolskim), które również mogą stanowisk potencjalne źródła emisji metanu. Być może to ukłon w stronę portów ARA (Amsterdam – Rotterdam – Antwerpia), kluczowego elementu europejskiego handlu węglem. Łącznie można tam zeskładować ok. 6 mln ton węgla. W przypadku krajowych importerów też nie jest tak, że węgiel po rozładunku podlega natychmiastowemu zużyciu (czego przykładem jest choćby węgiel zaimportowany w 2022 r.). Operatorzy składowisk, ale też importerzy, prowadzą również różne operacje, w wyniku których otrzymują zróżnicowane sortymenty węgli, ale też zmuszeni są do prac, których celem jest przeciwdziałanie zjawisku samozapaleniu składowisk. W efekcie w ich trakcie mogą wydzielać się z węgla zaabsorbowane cząstki metanu. Ponadto często w zaimportowanym węglu, w zależności od miejsca pochodzenia, mogą znajdować się zanieczyszczenia, które po zeskładowaniu ulegają procesom gnilnym, powodując powstanie i emisję dodatkowego metanu. Biorąc to pod uwagę, krajowy ustawodawca może rozważyć sytuację, w której zobowiąże importerów lub właścicieli bądź operatorów dużych składowisk węgla importowanego do przeprowadzania w sposób incydentalny pomiarów lub szacowania emisji metanu w oparciu o wypracowaną krajową metodologię. Można wyobrazić sobie zatem, że katalog informacji przekazywanych przez importerów węgla do właściwego organu zostanie rozszerzony o dodatkowe informacje, ale też rozszerzeniu wówczas ulegnie zakres weryfikacji prowadzonych przez niezależnych weryfikatorów oraz zakres ewentualnych kontroli. Działalność w zakresie składowania, przetwarzania i transportu zaimportowanego węgla jest zasadniczo odpowiednikiem działalności powydobywczej prowadzonej w krajowych kopalniach, co do której krajowi producenci zobowiązani zostali do szacowania emisji metanu.
Czy po 2030 r. Polska będzie jeszcze importować węgiel?
Patrząc przez pryzmat wprowadzonych przez Komisję Europejską przepisów metanowych oraz zarysowaną w nich tendencję do importowania węgla wyłącznie z krajów systemy wykonywania pomiarów, raportowania, weryfikacji i działań mających na celu redukcję metanu z sektora energetycznego, jak też zakazy emisji z szybów wentylacyjnych na poziomach przyjętych w Rozporządzeniu 2024/1787 (5 ton metanu/rok/kopalnię w przypadku kopalń węgla energetycznego) można bardzo łatwo wyobrazić sobie krajobraz Polski bez importowanego węgla energetycznego lub z niewielkim jedynie importem węgla ze Stanów Zjednoczonych lub Republiki Południowej Afryki. Z pewnością przemodelowaniu ulegnie krajowy rynek importerów węgla, na którym nie będzie raczej miejsca dla niewielkich podmiotów lub jedynie incydentalnie importujących. Interesująca też będzie odpowiedź na pytanie czy któryś ze scenariuszy opracowywanego właśnie Krajowego planu na rzecz energii i klimatu obejmuje taki scenariusz?
Robert Marzec, Główny Instytut Górnictwa PIB
Jeżeli chcesz codziennie otrzymywać informacje o aktualnych publikacjach ukazujących się na portalu netTG.pl Gospodarka i Ludzie, zapisz się do newslettera.
