Prawo geologiczne i górnicze: Druzgocąca opinia

Na stronach internetowych Sejmu RP ukazała się opinia Biura Analiz Sejmowych dotycząca oceny projektu ustawy „Prawo geologiczne i górnicze” (Pgg) — druk sejmowy nr 1696. Trzeba zauważyć, że specjalistyczne opinie dotyczące zawiłych procedur prawnych nie wzbudzają na ogół zainteresowania mediów i opinii publicznej. Być może tym razem będzie inaczej.

Od roku tocząca się debata nad nowym projektem tego prawa staje się coraz bardziej pojedynkiem administracji rządowej, usiłującej wszystko zdefiniować, opisać, podporządkować i kontrolować ze zdrowym rozsądkiem, umiarem, zwięzłością i koniecznością. Każdy tego rodzaju projekt ma swoje umocowania polityczne i stojącą za nim większość dążącą do jego uchwalenia lub odrzucenia. Ze względu na merytoryczny, zawodowy i specjalistyczny charakter tego prawa nadawanie mu znaczenia politycznego wielce szkodzi polskiemu górnictwu, geologii i całemu przemysłowi wydobywczemu, który póki co jest jeszcze jednym z najważniejszych filarów gospodarki państwa. Wydaje się, że odejście w tej sprawie od zasady pokonania rządu przez opozycję i odwrotnie, na rzecz merytorycznych i korzystnych ustaleń, będzie dowodem dojrzałości polskich elit politycznych.

Proces legislacyjny

Dokument Pgg w obecnym brzmieniu został przedłożony Sejmowi w dniu 17 grudnia 2008 r. Ponad trzy miesiące później, 6 marca br. odbyło się jego pierwsze czytanie, którego nawet nie dokończono, gdyż został zgłoszony wniosek o jego odrzucenie w całości. Na następnym posiedzeniu Sejmu wniosek ten był głosowany. Za jego przyjęciem, czyli odrzuceniem projektowanej ustawy opowiedziało się 157 głosów, a 266 było temu przeciwnych, 6 osób wstrzymało się od głosu. W tej sytuacji dalsze prace nad ta ustawą skierowano do Komisji Gospodarki, Komisji Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych oraz Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej. Dla rozpatrzenia tego projektu powołano komisję nadzwyczajną pod przewodnictwem posła Jana Rzemełki (PO). Komisja ta odbyła już trzy posiedzenia i rozpatrzyła 5 pierwszych artykułów proponowanego projektu Pgg. Ponieważ projekt liczy sobie 218 artykułów oraz kilka razy tyle załączników, komisję czeka długa i żmudna nad nim praca i jest mało prawdopodobne, aby proces legislacyjny został zakończony jeszcze w tym roku.

Opinia

Biuro Analiz Sejmowych zleciło opracowanie opinii na temat Pgg prof. dr. hab. Mariuszowi Orionowi Jędryskowi z Instytutu Nauk Geologicznych Uniwersytetu Wrocławskiego, który w poprzednim rządzie pełnił funkcję wiceministra środowiska i stanowisko Głównego Geologa Kraju. Profesor ten nie jest związany z żadną opcją polityczną i można powiedzieć, że to politycy konstruujący poprzedni rząd zabiegali o jego fachowy w nim udział, a nie odwrotnie. Brak wszelkich pod tym względem uzależnień politycznych czyni jego opinię bardziej wiarygodną i rzeczową. Omawiany dokument posiada wiele wątków, stwierdzeń i propozycji i w krótkim tekście trudno je nawet streścić, dlatego zasygnalizuję tylko najważniejsze ustalenia tej opinii.

Uwagi ogólne

Jak już na wstępie pisze autor tej opinii w obecnym brzmieniu Pgg w przedłożonej „... wersji myśli przewodniej i brzmień artykułów, pojawiają się nieprzemyślane definicje, szkodliwe dla interesu narodowego rozwiązania, regulacje dyskryminujące niektórych przedsiębiorców, zbyt szczegółowe zapisy, powtórzenia, a nawet błędy mogące powodować poważne konsekwencje karne i skarbowe”. Jej autor zwraca też uwagę na brak w tego rodzaju dokumencie równowagi i symetrii w rozróżnieniu tego, co jest mniej ważne, a co bardziej istotne. Braku kryteriów dla tego, co należy definiować, a co pozostawić zdrowemu rozsądkowi. Akty wykonawcze wtłoczono do projektu ustawy, w wyniku czego dokument ten liczy ok. 1000 stron! W przedłożonym projekcie ustawy pominięto przygotowany przez poprzedni rząd projekt powołania służby geologicznej. Polska jest jedynym krajem w UE, który nie posiada takiej służby, mimo że gospodarka polska opiera się na eksploatacji surowców. Krytycznie ocenia on wyłączenie spod prawa Pgg tak ważnego surowca, jakim są najbardziej czyste i poszukiwane dla celów pitnych wody podziemne. Tu wystarczy tylko wspomnieć, że wielu krajach w tym również europejskich są one poszukiwane i jak wszystkie inne surowce są one również przedmiotem eksportu i importu. Brak ustaleń prawnych dla popularnego w tej chwili w UE i w Polsce lokowania w strukturach geologicznych CO2. z zachowaniem warunków jego kontroli i bezpieczeństwa, to jedna z podstawowych słabości tego projektu. Autor opinii uważa, ze częste powoływanie się na inne przepisy bez ich precyzowania Pgg sprowadza do roli „matriks wypełniającego przestrzenie wielu regulacji prawnych bez własnej roli i pozycji. Tak nie powinno się traktować zapisów, które dotyczą, księgowo i strategicznie rzecz ujmując największego i nieodnawialnego skarbu narodowego jakimi są struktury geologiczne w tym złoża kopalin”.

Potrzeby własne

Artykuł 4 projektu Pgg mówi o możliwości wydobywania kruszywa (piasków i żwirów) na własne potrzeby pod warunkiem wydobycia rocznego do 10 m sześc. Jak pisze autor opinii, jest to faktyczna legalizacja dewastacji środowiska. Zapis ten umożliwia tzw. dziką eksploatację, bo kto sprawdzi i na jakiej podstawie ile surowca faktycznie wydobyto, kiedy nie prowadzi się żadnej ewidencji. Już dziś Polska traci na tym procederze ok. 1 mld zł. Jego zalegalizowanie uczyni tego rodzaju eksploatację czymś bardzo powszechnym, co spowoduje upadek wielu istniejących piaskowni i żwirowni, które nie będą mogły konkurować z legalnym wydobyciem bez wszelkich opłat podatkowych, złożowych, dokumentacyjnych, obsługi geologicznej, mierniczej i górniczej. Podobnych kwestii jest tu znacznie więcej, które przyczyniają się do dezorganizacji rynku kruszyw budowlanych.

Definicje

Z natury rzeczy definicje winne być precyzyjne w podręcznikach, a już szczególnie w prawie, które na tej podstawie podejmuje działania gospodarcze, a także karne względem obywateli. Przykładem jest zawarta w art. 6 definicja kopaliny wydobytej, jako „odłączonej od złoża”. Co zrobić z taką kopaliną, która np. odłączona jest od złoża w sposób naturalny np. przez uskok. Jak interpretować „odłączenie od złoża” kopalin płynnych i gazowych? Czy nadal jest ona kopaliną, kiedy jest zatłaczana do innego złoża? Na tym tle autor formułuje trafną propozycje, aby nie definiować rzeczy oczywistych. Pozostawiając je zdrowemu rozsądkowi, ewentualnie ocenie ekspertów, literatury zawodowej i praktyki w tym zakresie, która liczy sobie setki, a nawet tysiące lat doświadczeń w tym zakresie. Równie nieprecyzyjnie podana jest w tym samym artykule definicja złoża, która mówi o możliwości „przyniesienia korzyści gospodarczej”. Tymczasem o złożu można mówić dopiero wtedy, kiedy jest ono udokumentowane, o czym prawo nic nie wspomina. Na tym tle autor proponuje odejść od definiowania w prawie powszechnie znanych i używanych pojęć w literaturze przedmiotu, słusznie zauważając, że sprecyzowane przez naukę terminy są znacznie starsze od Pgg, które usiłuje je sztucznie dostosować do swoich potrzeb, co stwarza tylko dodatkowe kłopoty interpretacyjne i skutkuje sporami, w których o definicjach naukowych rozstrzygać będą najmniej do tego powołane sądy powszechne.

Własność złoża

W art. 10 nieprecyzyjnie określono własność złoża. Ta własność zastrzeżono dla Skarbu Państwa tylko i wyłącznie w stosunku do najważniejszych kopalin o strategicznym znaczeniu dla jego gospodarki. Są to złoża węglowodorów, węgla kamiennego, metanu występującego jako kopalina towarzysząca, węgla brunatnego, rud metali z wyjątkiem darniowych rud żelaza, metali w stanie rodzimym, rud pierwiastków promieniotwórczych, siarki rodzimej, soli kamiennej, soli potasowej, gipsu i anhydrytu, kamieni szlachetnych, bez względu na miejsce ich występowania, są objęte własnością górniczą. Do kategorii tej zaliczono także złoża wód leczniczych, wód termalnych i solanek. W ten sposób występujące w przyrodzie naturalne złoża sztucznie podzielono według ich aktualnie uzasadnionej przydatności dla potrzeb państwa. Pozostałe złoża są już własnością gruntową, czyli prywatną i mogą być sprzedane komukolwiek bez żadnej w tej sprawie interwencji państwa. Czy jednak nie powinno się taktować wszystkich złóż bez względu na ich aktualne znaczenie jednolicie? Czy każdorazowe zmiany znaczenia jakiejś kopaliny w świecie i w kraju muszą skutkować nowelizacją tego prawa? Wszak prawo winno być w miarę możliwości uniwersalne, a tak w tym wypadku nie jest.

Potrzeba przeredagowania

W końcowej części wniosków autor stwierdza, że przedłożony projekt Pgg, nie zasługuje na jego uchwalenie bez niezbędnego i gruntownego jego przeredagowania. Pod względem merytorycznym reprezentuje on bardzo niski poziom. Wynika to z rezygnacji obecnego ministra środowiska z organów doradczych takich jak np. Rada Górnicza. Obecny projekt Pgg autor tej opinii uważa za nadmiernie i niesymetrycznie rozbudowany, który będzie powodował nieodwracalne straty Skarbu Państwa. Proponowane prawo Pgg nie wykazuje dbałości o interes narodowy i brak mu nowoczesnych rozwiązań, jakie są wprowadzone w życie w UE i w najbardziej rozwiniętych krajach na świecie. Zasygnalizowana tutaj druzgocąca dla projektu nowego Pgg opinia zostanie zapewne zauważona zarówno przez specjalistów w tej dziedzinie, jak i polityków, którzy w naszym wspólnym i swoim własnym też interesie winni z niej skorzystać.